Masyarakat Adat dan Pelayanan Publik di Indonesia

Salah satu permasalahan yang dihadapi oleh masyarakat di Indonesia adalah belum terselenggaranya pelayanan publik dengan baik. Bagi yang memiliki akses ekonomi, sosial, maupun politik yang lebih baik, mereka akan berupaya untuk mencari alternatif lain untuk pemenuhan kebutuhan hidup yang belum tercukupi melalui pelayanan publik. Namun, bagi kelompok-kelompok minoritas atau masyarakat adat, pemenuhan hak-hak tersebut sangat bergantung pada tersedianya pelayanan publik yang baik di wilayahnya. Melihat fenomen tersebut, Yayasan Interseksi menyelenggarakan diskusi dwibulanan yang membahas tentang “Masyarakat Adat dan Pelayanan Publik di Indonesia”. Diskusi yang diselenggarakan pada Rabu, 22 Juni 2016, ini menghadirkan Ahmad Suaedy (Anggota Ombudsman RI) sebagai narasumber diskusi.

Dalam pengantar sebelum diskusi dimulai Hikmat Budiman, Direktur Yayasan Interseksi, menyampaikan bahwa menurut Mohammad Hatta, padanan kata dalam bahasa Indonesia untuk konsep “government” bukanlah “pemerintah” tapi “pengurus”. Dengan demikian tugasnya bukanlah memerintah melainkan mengurus warganya. Menurutnya, ujung dari demokrasi itu bukanlah terpilihnya anggota-anggota lembaga legislatif atau kepala lembaga eksekutif (presiden/wakil presiden; gubernur/wakil gubernur, dst.), tetapi adalah bagaimana negara menyelenggarakan kehidupan publik yang lebih baik. Beberapa wilayah di Indonesia memang sudah menyelenggarakan penyelenggaraan publik yang baik, tetapi masih banyak daerah yang hanya dikuasai oleh “raja-raja kecil” yang tidak melayani warganya. Keberadaan kelompok marjinal, sebagai kelompok yang dipinggirkan, menjadi krusial untuk didiskusikan terutama apabila dikaitkan dengan akses pelayanan publik yang mereka dapatkan.

aIMG_0539

Suaedy memulai diskusi dengan menjelaskan tentang situasi masyarakat adat di Indonesia. Ia merujuk salah satu artikel yang ada di harian Kompas yang mengutip pernyataan dari Hilmar Farid, Dirjen Kebudayaan, Kemendikbud, yang menyatakan bahwa masyarakat adat itu sekarang seperti terkurung oleh arus besar modernisasi. Namun demikian, Farid menyatakan sebuah optimisme bahwa demokrasi mempunyai peluang untuk menciptakan dinamika masyarakat yang terbuka. Selanjutnya, Suaedy menceritakan karakteristik masyarakat adat. Salah satunya adalah mereka memiliki sistem kepercayaan yang berbeda dari kepercayaan arus utama. Contohnya, masyarakat adat yang berada di Bayan, Lombok Utara, yang disebut oleh para penulis dan peneliti sebagai penganut wetutelu, yang berbeda dari umat Islam umumnya yang menjalankan ibadah sholat sebanyak lima kali dalam sehari (wetulima). Padahal, bagi mereka, wetutelu tersebut merupakan terjemahan dari tiga dimensi kehidupan yang merupakan bagian dari kosmologi mereka. Meskipun berbeda dari arus utama, mereka tetap mengaku sebagai pemeluk Islam.

Dimensi berikutnya dilihat dari tipe kepemimpinan. Bagi sebagian besar masyarakat adat, pemimpin adat, agama dan pemerintahan dipegang dan dikendalikan secara terpisah. Jadi, struktur pemerintahan desa dan adat akan berbeda. Kondisi ini menimbulkan polemik terkait dengan distribusi dana desa. Ia sudah pasti akan diberikan kepada pemerintah desa, tetapi belum tentu diberikan kepada masyarakat adat. Namun, di dalam Undang-Undang Desa no. 6 tahun 2014, disebutkan tentang desa adat yang mempunyai definisi sendiri. Definisi tersebut yaitu sebuah desa yang mengikuti struktur adat, artinya, seorang kepala desa merupakan kepala adat. Definisi ini menandakan bahwa desa adat ini berhak mendapatkan pelayanan publik dari pemerintah.

Lebih lanjut, Suaedy menyampaikan bahwa di Indonesia, paling tidak, terdapat delapan peraturan yang menyebut dan mengatur masyarakat adat, termasuk mengatur aliran kepercayaan. Misalnya, Peraturan Presiden nomor 14 tahun 2015 tentang Kementrian Pendidikan dan Kebudayaan yang di dalamnya mengatur tentang pendidikan kebudayaan lokal. Undang-undang no. 25 tahun 2009 tentang Pelayanan Publik juga termasuk di dalam delapan peraturan tersebut. Namun, UU tersebut hanya menyebutkan sebuah asas yang berbunyi “pelayanan publik tidak boleh diskriminatif”. Dari asas tersebut, kita bisa memhami bahwa kelompok marjinal, masyarakat adat, dan desa adat itu seharusnya mendapatkan pelayanan yang sama, atau bahkan diistimewakan. Secara sepintas, Suaedy berpendapat bahwa aturan-aturan tersebut lebih bersifat artifisial. Peraturan tersebut hanya berfokus pada pelestarian dan konservasi masyarakat adat. Tidak ada perspektif yang visioner, misalnya, pelibatan masyarakat adat sebagai bagian dari upaya membangun bangsa.

Dalam penjelasan selanjutnya, Suaedy membahas mengenai kebangkitan adat yang terjadi di Indonesia. Ada dua perspektif yang ia gunakan dalam membahas situasi tersebut. Pertama, ia mengutip pemikiran dari James S. Davidson dan David Henley (2007) yang menyebutkan kebangkitan adat sebagai the revival of tradition. Suaedy menyebutkan bahwa Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) merupakan representasi revivalisasi adat di Indonesia. Ia menambahkan bahwa representasi AMAN ini cenderung bersifat politis. Kedua, tulisan dari Thomas Reuter dan Alexander Horstmann (2013) yang berjudul Faith in the Future. Tulisan ini melihat bagaimana adat atau kepercayaan lokal melakukan revitalisasi untuk menghadapi perubahan yang disebabkan oleh globalisasi. Negosiasi ini tidak hanya melakukan aksi-aksi yang bersifat resisten tetapi lebih banyak melakukan dialog.

Terlepas dari wacana kebangkitan adat, Suaedy melihat bahwa Indonesia telah menjadi basis dari pergulatan wacana tentang masyarakat adat. Ia melihat bahwa bangsa Indonesia dibangun melalui gagasan civic nationalism. Indonesia berbeda dengan Malaysia atau Inggris yang dibangun berdasarkan ethnic/religious nationalism. Civic nationalism di Indonesia direpresentasikan oleh Pancasila dan Bhinekka Tunggal Ika. Kalau ditarik ke diskursus tentang Islam, Ia akan direpresentasikan oleh Islam rahmatan lil ‘alamiin. Tantangan yang dihadapi oleh civic nationalism adalah religious/ethnic nationalism yang terwujud dalam tindakan-tindakan intoleran. Tantangan lainnya adalah otoritarianisme. Basis konflik otoritarianisme adalah negara integralistik. Konflik ini akan selalu muncul dalam setiap periodenya. Misalnya era demokrasi terpimpin oleh Soekarno dan Orde Baru oleh Soeharto.

aIMG_0545

Saat ini, kedua tantangan tersebut justru terkesan bersatu. Suaedy mencontohkan mengenai sikap dari aparat kepolisian yang membiarkan adanya tindakan intoleran yang berbentuk kekerasan yang dilakukan oleh beberapa organisasi masyarakat (ormas) Islam. Contoh tersebut merupakan representasi dari gabungan otoritarianisme dan ethnic/religious nationalism. Para ormas tersebut beralasan bahwa tindakan yang mereka lakukan bertujuan untuk menegakkan Pancasila dan Bhinekka Tunggal Ika. Suaedy pun menjelaskan mengenai hegemoni Bhinekka Tunggal Ika, yang pada periode tertentu diterjemahkan secara berbeda-beda oleh kelompok-kelompok yang berkuasa. Misalnya, di masa awal kemerdekaan, Bhinekka Tunggal Ika lebih banyak diterjemahkan oleh kelompok-kelompok yang diuntungkan oleh adanya politik etis. Di masa Orde Baru, Bhinekka Tunggal Ika dihegemoni oleh kelompok Kristen dan katolik yang takut dengan Islam, salah satunya simbolnya adalah CSIS, sebuah lembaga think tank yang didirikan pada masa Presiden Soeharto. Selanjutnya, sejak masa Presiden SBY hingga saat ini, Ia dihegemoni oleh kelompok Islam yang takut dengan kelompok Katolik dan Kristen. Maka dari itu, beberapa kebijakan pemerintah cenderung melindungi mayoritas. Implikasinya adalah masyarakat adat, desa adat dan kelompok marjinal semakin terpinggirkan oleh kebijakan-kebijakan tersebut. Kondisi ini terwujud dalam delapan peraturan pemerintah yang sudah disebutkan sebelumnya, yang peraturan tersebut bersifat artifisial dan tidak visioner.

Suaedy berpendapat bahwa tantangan tersebut bisa diatasi melalui tiga cara. Pertama adalah asimilasi, seperti yang diterapkan oleh pemerintahan Orde Baru. Sistem yang diterapkan bersifat sentralistik, sehingga semua orang harus mematuhi dan mengikutinya, sehingga gangguan-gangguan tersebut seolah-olah hilang karena sudah ditangani oleh pemerintah pusat. Kedua adalah segregasi. Contoh yang paling konkrit adalah pemisahan antara Jerman Barat dan Jerman Timur. Kedua wilayah tersebut, yang berbeda secara ideologi, dipisahkan oleh sebuah tembok yang membentang di Berlin.

Cara yang ketiga adalah dengan pendekatan multikulturalisme. Menurut Suaedy, Indonesia yang berlandaskan Bhinekka Tunggal Ika itu merupakan perwujudan dari cara yang ketiga ini, tetapi selama ini ia selalu terjebak dalam hegemoni. Suaedy menambahkan bahwa banyak istilah yang menggunakan pendekatan ini. Selanjutnya, ia menjelaskan dua konsep multikulturalisme, yakni, kewarganegaraan konvensional dari Ben Anderson dan kewarganegaraan kultural/inklusif dari Renato Rosaldo. Kewarganegaraan konvensional ini terwujud dalam semangat nasionalisme, yang seolah-olah semua masyarakat bisa merasakan kondisi yang sama.

Namun, konsep ini dikritik oleh Renato Rosaldo yang menyajikan gagasan tentang kewarganegaraan kultural/inklusif. Ia menyatakan bahwa konsep nasionalisme yang disebutkan oleh Ben Anderson hanya bisa dimaknai oleh para sarjana saja, sedangkan warga biasa tidak akan bisa memaknainya. Menurut Suaedy, masyarakat adat berada dalam kelompok warga biasa. Jadi, apabila kita masih menggunakan pendekatan kewarganegaraan konvensional, warga biasa, khususnya masyarakat adat, tidak akan bisa masuk dalam skema perencanaan pembangunan bangsa.

Adanya keterbukaan dan transparansi tetap menjadi syarat utama dalam mengatasi tantangan-tantangan terkait dengan penyelenggaraan negara. Namun, melalui pendekatan kewarganegaraan kultural/inklusif, terdapat tiga komponen yang tidak boleh luput untuk diperhatikan. Pertama, adanya rekognisi yang berarti bahwa setiap kelompok dianggap bagian dari masyarakat itu sendiri yang harus diberi perhatian dan dilibatkan sejak dari perencanaan. Contohnya adalah rekonsiliasi pemerintah Indonesia, pada masa Presiden Gus Dur, dengan gerakan separatis di Aceh dan Papua. Kedua, adanya respek terhadap masyarakat. Contohnya adalah penyusunan undang-undang otonomi khusus di Aceh dan Papua. Dalam UU tersebut, para pemimpin lokal/tradisional dimasukkan ke dalam struktur negara, misalnya, Majelis Rakyat Papua (MRP) di Papua dan Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU) di Aceh. Ketiga adalah aspek legal formal yang terwujud dalam sistem kelembagaan. Peran dari pemimipin informal masuk ke dalam sistem kelembagaan tersebut.

Menurut Suaedy, meskipun kita sudah melawati reformasi selama 18 tahun, tetapi capaian ideal yang diharapkan belum bisa terwujud. Ia memaparkan hasil penelitiannya tentang kebijakan administrasi kepedudukan yang ternyata belum ada perubahan yang signifikan. Saat ini, bagi masyarakat yang agamanya belum diakui, mereka berhak untuk mengosongkan kolom agama di KTP-nya. Jika dibandingkan dengan kebijakan pada masa Orde Baru, tentu saja kebijakan ini mengalami kemajuan. Namun, jika dicermati kembali, kebijakan yang sekarang justru lebih problematik. Bagi Suaedy, Istilah “agama yang belum diakui” sudah menjadi sebuah masalah yang baru. Lebih lanjut, dari hasil penelitiannya, ketika seseorang mengosongkan kolom agama di kartu identitasnya, maka ia dianggap tidak memiliki agama. Bagi aparat pemerintahan, orang-orang yang tidak memiliki agama tidak layak untuk mendapatkan pelayanan publik. Kondisi ini tentu saja tidak bisa disebut sebagai sebuah kemajuan, yang ada justru sebuah lompatan jauh ke belakang.

Setelah paparan dari Suaedy selesai, Hikmat Budiman melontarkan sebuah pertanyaan untuk diskusi lebih lanjut, yaitu, bagaimana adopsi kewarganegaraan kultural/inklusif dalam peraturan legal formal? Budiman melihat bahwa wacana pelayanan publik di Indonesia masih berkutat dalam upaya untuk memenuhi asas-asasnya, sementara secara legal formal masih jauh dari ideal.

Menanggapi pertanyaan tersebut, Suaedy menjelaskan bahwa saat ini memang belum ada upaya yang nyata untuk mewujudkan kewarganegaraan kultural. Ombudsman, sebagai lembaga pengawas pelayanan publik, hingga saat ini belum bisa mengadopsi konsep tersebut untuk diimplementasikan dalam praktek pelayanan publik. Kondisi yang ada saat ini adalah, jika Ombudsman berjalan seperti saat ini, maka ia hanya akan melayani kelompok elit dan kelas menengah saja, misalnya,mereka yang bisa menulis (kritik terhadap pelayanan publik), mereka yang memiliki akses terhadap media, mereka yang memiliki modal (biaya) dan mereka yang paham prosedur pengaduan pelayanan publik. Akibatnya, Ombudsman belum bisa menangani permasalahan pelayanan publik yang dihadapi oleh kelompok marjinal karena akses yang mereka miliki sangat terbatas.

aIMG_0568

Untuk mengatasi problem tersebut, Suaedy menjelaskan bahwa Ombudsman berencana untuk membuat program pengawasan pelayanan publik di daerah-daerah yang ditempati oleh kelompok marjinal. Program tersebut di antaranya akan menyasar kelompok marjinal di wilayah perbatasan, di pulau-pulau terpencil, desa terpencil, komunitas-komunitas terpinggirkan, komunitas difabel dan komunitas adat. Mereka yang tinggal di wilayah-wilayah tersebut harus diberi akses istimewa terkait dengan pelayanan publik. Caranya adalah, pertama, dengan membentuk komunitas yang sadar akan pentingnya pelayanan publik di wilayahnya. Kedua, Ombudsman akan menciptakan akses informasi tentang pelayanan publik yang mudah dijangkau oleh masyarakat yang tinggal di wilayah tersebut.

Sebagai penutup, Suaedy menyampaikan bahwa yang perlu dilakukan adalah mencari strategi yang mampu untuk mewujudkan konsep kewarganegaraan kultural/inklusif dalam praktek pelayanan publik, khususnya ketika kita berbicara tentang kelompok marjinal dan masyarakat adat. Ia menambahkan bahwa saat ini kita masih mengacu pada konsep kewarganegaraan konvensional dan masih jauh untuk mencapai kewarganegaraan kultural/inklusif yang ideal.

Junior Researcher, Program Officer, the Interseksi Foundation