Sudiarto, Program Officer Yayasan Interseksi

Jika sudah ada mekanisme hak asasi manusia (HAM) di tingkat nasional maupun internasional (Perserikatan Bangsa-bangsa atau PBB), mengapa masih diperlukan mekanisme di tingkat regional, demikian Wahyuningrum, Senior Advisor HRWG (Human Rights Working Group) untuk isu ASEAN dalam “Pelatihan Mekanisme HAM PBB, ASEAN dan OKI untuk Masyarakat Sipil”, 1-5 Oktober 2011 di Bogor dan Jakarta. Pada kasus-kasus yang tidak bisa diselesaikan di tingkat nasional, misalnya kasus buruh migran yang sifatnya lintas batas (cross-border issues), dialog regional menjadi penting untuk mencapai kesepakatan di tingkat regional. Kerjasama politik dan HAM di tingkat regional juga bisa untuk memperkuat posisi tawar dalam mekanisme internasional, di samping untuk mendukung advokasi di tingkat nasional sendiri ketika mekanisme nasional gagal bekerja, berfungsi sebagai check and balances. Dalam kasus regional Afrika, ketika komisi nasional gagal berfungsi, advokasi bisa berlanjut di tingkat regional. Afrika juga sangat kuat di tingkat regional dengan dasar bahwa masyarakat di tingkat kawasanlah yang berhak mengklaim hak-hak universal yang sensitif pada budaya lokal, seperti tecermin dalam nama komisi HAM Afrika yang menggunakan istilah “human and people’s rights”.

Di Asia Tenggara, setelah melalui fase pendirian (1967-1976), ekspansi keanggotaan (1977-1997) dan formalisasi yang melahirkan Piagam ASEAN (1998-2007), kini ASEAN memasuki fase pembangunan Masyarakat ASEAN dan maju ke depan (2008-2015). Dalam empat dekade, ASEAN dicirikan oleh kepemimpinan yang elitis, menjadi alat untuk mendorong kepentingan politik dan ekonomi, serta penerapan ASEAN Way yang menekankan pada konsultasi, dialog, konsensus dan penerimaan semua pihak (least common denominator). ASEAN juga menekankan prinsip kedaulatan nasional dan kepentingan nasional.

Tidak seperti di negara-negara lain, peran organisasi masyarakat sipil di ASEAN dalam sejarah politik dan keterlibatan dalam isu HAM sangat besar. Sekarang ASEAN memiliki dua komisi HAM yaitu AICHR (Komisi Antar-Pemerintah ASEAN untuk HAM) dan ACWC (Komisi ASEAN untuk Pemajuan dan Perlindungan Hak-hak Perempuan dan Anak). Pembentukan badan HAM regional ASEAN atau AICHR dideklarasikan pada 23 Oktober 2009 di Hua Hin, Thailand, dengan landasan legalitasnya adalah Pasal 14 Piagam ASEAN. Dalam Terms of Reference (TOR) AICHR disebutkan bahwa AICHR bertanggung jawab untuk pemajuan dan perlindungan HAM di ASEAN dengan berdasarkan pada prinsip konsensus, konsultatif dan non-intervensi. Komposisi AICHR terdiri dari 10 orang yang masing-masing mewakili negara anggota ASEAN, dengan pertemuan rutin dua kali tiap tahun, dan pelaporan ditujukan kepada Pertemuan Menteri Luar Negeri ASEAN. Ketua AICHR saat ini dipegang oleh wakil dari Indonesia, Rafendi Djamin, yang juga direktur eksekutif HRWG. Bersama-sama dengan wakil dari Thailand, Dr. Sriprapha Petcharamesreewere, Rafendi mewakili “kubu NGO” berhadapan dengan wakil-wakil dari negara lain yang latar belakangnya diplomat karier dan tanpa pengalaman di bidang penegakan HAM.

Selain AICHR, ASEAN juga memiliki komisi hak perempuan dan anak ACWC yang dibentuk berdasarkan Program Aksi Vientiane 2004. TOR ACWC disahkan dalam pertemuan Dewan Masyarakat Sosial-Budaya ASEAN pada 22 Oktober 2009, sehari sebelum peluncuran AICHR. Tiap negara diwakili oleh dua orang wakil, satu untuk hak-hak perempuan dan satu untuk hak-hak anak. Di ACWC, Indonesia diwakili oleh Rita Serena Kolibonso untuk hak perempuan dan Taufan Damanik untuk hak anak. ACWC melapor kepada Pertemuan Menteri Kesejahteraan Sosial dan Pembangunan ASEAN (AMMSWD). Untuk isu buruh migran, ASEAN baru sebatas membentuk komite untuk implementasi deklarasi perlindungan dan pemajuan hak-hak buruh migran (ACMW). Indonesia dan Filipina menjadi dua negara yang paling berkepentingan, berhadapan dengan Malaysia yang berusaha menghambat dan memperlambat proses negosiasi.

Dengan kemajuan yang ada, mekanisme HAM di ASEAN masih belum bisa menerima pengaduan, sehingga menimbulkan pertanyaan untuk apa dipertahankan. Pembelajaran penting dari komisi HAM Inter-Amerika menunjukkan, pada awalnya pun tidak mempunyai mekanisme pengaduan, tetapi setelah menguat desakan agar komisi memeriksa kasus penculikan di Argentina, sekarang tidak saja Argentina berubah menjadi lebih demokratis tetapi komisi HAM Inter-Amerika pun menjadi badan yang paling kuat dalam penegakan HAM. Mekanisme HAM ASEAN masih sebatas pada memperoleh informasi (to obtain information), tetapi perkembangan lahirnya badan HAM regional adalah kemajuan penting setelah sebelumnya isu HAM haram disebut-sebut dalam setiap pertemuan ASEAN. Masyarakat sipil mempunyai peluang dan tantangan dalam penyusunan Deklarasi HAM ASEAN (ASEAN Human Rights Declaration atau AHRD). Berbeda dengan praktik di Eropa dan Amerika, mekanisme baru dibentuk setelah deklarasi dirumuskan, di ASEAN kebalikannya, praktik dilakukan terlebih dulu baru konvensi dirumuskan. Saat ini AICHR sedang menyusun TOR untuk Drafting Group AHRD, dan diharapkan dokumen HAM ASEAN ini mempunyai added value dibandingkan dokumen-dokumen HAM di regional lain.

Meskipun mengeluhkan kalau “nilai-nilai ASEAN” yang menekankan pada prinsip non-intervensi dan konsesus itu melelahkan, tetapi Taufan Damanik wakil Indonesia untuk ACWC dalam sesi “klinik” hari kelima pelatihan melihat langkah maju dengan keberhasilan ACWC melibatkan organisasi masyarakat sipil (civil society organization atau CSO) dalam workshop baru-baru ini di Solo. Sebelumnya usulan agar CSO bisa diundang ke forum ACWC bisa diperdebatkan selama berminggu-minggu. Akhirnya, bahkan pihak Myanmar yang paling keras menolak CSO tidak menyatakan keberatan. Pada bulan-bulan awal berdirinya ACWC, Myanmar bahkan pernah berniat mengamandemen TOR dengan menghapus kata HAM dan CSO, tetapi akhirnya dibatalkan. Isu yang disepakati dalam workplan pun sangat maju, mencakup isu kekerasan perempuan dan anak serta partisipasi anak, yang sangat jarang disebut-sebut, selain isu-isu lain seperti partisipasi perempuan dalam politik, hak perempuan atas tanah, kemiskinan, iklim, HIV/AIDS, difabel, dan pendidikan usia dini. Isu-isu tersebut sebenarnya adalah hasil dari Concluding Observation di mekanisme PBB. Workplan disetujui dengan melanggar prinsip konsensus karena mengambil cara voting, meskipun dibungkus dengan istilah scoring. Peran Indonesia saat ini sangat strategis dalam pembuatan matriks, karena Indonesia yang melakukan pertemuan reguler dengan stakeholder jelas lebih siap dengan draft. Concluding Observation adalah basis bagi ACWC untuk menilai perkembangan tiap negara, Indonesia akan berusaha memasukkan di dalamnya agar negara harus berkonsultasi dengan ACWC tanpa bergantung kepada permintaan (request) dari negara.

Bagi negara-negara lain apalagi Vietnam yang sangat birokratik, isu perempuan dan anak dianggap kurang politis, sehingga wakil-wakil mereka saat sidang cenderung progesif dan mendukung usulan-usulan maju dari Indonesia. Menanggapi pertanyaan tentang pendanaan, ACWC tidak mengalami kesulitan berarti. Persoalan lebih pada bagaimana menyamakan platform di tengah adanya kesenjangan di antara masing-masing negara anggota, misalnya isu hak minoritas bahkan sama sekali tidak ada definisi hukumnya di Laos dan Vietnam, sedangkan isu pendidikan sangat timpang antara Singapura dan Malaysia yang sangat mewah dengan negara miskin seperti Laos.

Mengenai persoalan tidak adanya mekanisme pengaduan di ASEAN, Rafendi Djamin, wakil Indonesia di AICHR, mengakui adanya kompromi politik sehingga kewenangan AICHR terbatas pada memperoleh informasi dan melakukan kajian tematik. Usulan Indonesia agar ada mekanisme pengaduan, country visit dan fact finding, serta pembahasan situasi HAM di tiap negara ditolak semua, sehingga peluang untuk pengaduan hanya bisa masuk melalui isu-isu tematik. Kalau perlu AICHR dibombardir dengan pengaduan dari masyarakat sipil, sehingga akhirnya AICHR harus berbuat sesuatu, bisa menjadi pembentukan opini menjelang review TOR pada tahun 2014 nanti. Individual complaint yang dikirim ke PBB bisa ditembuskan ke ASEAN, karena dari mandat yang diberikan ada ruang bagi AICHR untuk berkonsultasi dengan entitas HAM lain baik di tingkat regional maupun internasional. Selama ini AICHR tidak alergi bertemu dengan berbagai entitas, misalnya bertemu dengan Dewan HAM PBB dan Special Rapporteur untuk isu bisnis dan kekerasan terhadap anak. AICHR juga bersinergi dengan UNIFEM dalam isu gender. Mengenai penyelesaian kasus-kasus masa lalu, AICHR belum membahas sama sekali, tetapi di tingkat global sudah ada diskusi tentang hak korban dan resolusi Dewan HAM PBB tentang keadilan transisi. Kita bisa mendesak Special Rapporteur tema keadilan transisi untuk melakukan proses penguatan di negara-negara anggota ASEAN dan memberikan best practice, dan ini berpotensi besar untuk Indonesia dan Kamboja.

Untuk menilai pemajuan HAM oleh AICHR masih terlampau dini, tetapi bagi Rafendi setelah terbentuk AICHR ada kemajuan dalam pemahaman dan komitmen HAM. Dulu ASEAN menolak HAM, sekarang mau tidak mau menjadi pro-HAM, dan dari menolak CSO sekarang tidak lagi. Ini merupakan hal baru untuk ASEAN. Tantangan terberat AICHR tiga tahun ke depan justru ada di internal AICHR sendiri pada tataran kelembagaan dan substansi. Kajian yang dibuat AICHR haruslah bermanfaat, saat ini sedang mengkaji tema buruh migran, trafficking, dan terorisme. Tema ini akan menjadi blueprint menuju Masyarakat ASEAN pada 2015. Bulan Desember nanti AICHR juga akan melakukan pelatihan pengarusutamaan HAM di struktur ASEAN mulai dari tingkat direktur sampai technical officer. Dengan adanya AICHR, posisi CSO makin menguat, meskipun masih ada hambatan seperti CSO di Vietnam yang masih dikendalikan negara untuk isu-isu HAM, kecuali untuk isu difabel yang lebih maju. Laos sangat terbuka dan mau belajar, sedangkan di Brunei hampir tidak ada CSO, yang ada organisasi-organisasi sosial yang diisi oleh pensiunan birokrat.

Dalam Diskusi Publik di Jakarta, 5 Oktober 2011, Muhammad Anshor, Direktur Kemanusiaan dan HAM Kementerian Luar Negeri menekankan aspek pembakuan norma-norma standar HAM (agenda setting), monitoring dan kerja sama. Berbeda dengan pada masa Orde Baru, tingkat keterlibatan (level of engagement) sekarang lebih luas. Dengan keterwakilan di AICHR dan OKI, Indonesia bisa memberikan kontribusi maju sebagai negara yang demokratis dan menjunjung HAM, dan berperan sebagai partner yang baik dengan Barat. Namun demikian, menurut Marzuki Darusman yang pernah menjadi Pelapor Khusus PBB untuk Korea Utara, Indonesia pun belum sepenuhnya ramah terhadap HAM. Menghadapi rencana kedatangan Special Rapporteur untuk isu kebebasan beragama pun pemerintah gugup, artinya adanya masalah di dalam negeri. Membagikan pengalaman sebagai Special Rapporteur, Marzuki berhasil dua kali masuk ke Korea Utara tetapi dalam kapasitas sebagai anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Pengamatan Marzuki tentang Korea Utara menunjukkan terjadinya pengingkaran total terhadap HAM, dan sebaliknya dunia sebaiknya mengupayakan bantuan kemanusiaan untuk mengatasi kelaparan di negara itu karena hak atas pangan adalah hak asasi.

Tentang peran NHRI (national human rights institution) seperti Komnas HAM dan Komnas Perempuan, di tingkat Asia Pasifik sudah ada forum NHRI di mana AICHR pernah menjadi narasumber, tetapi di ASEAN menurut Rafendi baru empat negara yang mempunyai NHRI. Pengalaman Indonesia pada tahun 1992-1993 mendirikan Komnas HAM bisa menjadi contoh, begitu pula Myanmar yang saat ini sedang serius menjalankan roadmap menuju demokrasi. Menanggapi kemungkinan Deklarasi HAM ASEAN akan dihambat oleh ASEAN Ways, Hazairin Pohan anggota Drafting Group menegaskan bahwa isi deklarasi tidak boleh lebih rendah dari DUHAM. Isu tanggung jawab (responsibility) yang disandingkan dengan HAM seperti dilontarkan wakil Filipina untuk AICHR sebetulnya tidak berkontradiksi, karena tanggung jawab otomatis melekat dalam hak. Yang boleh ditentang adalah istilah “hak pemerintah”, yang ada justru “kewajiban pemerintah”.