Ilusi Negara Rakyat: Desa Vs Negara Sebuah Pandangan Tentang Kebijakan Agraria di Indonesia*

“Desaku yang kucinta/ Pujaan hatiku/ Tempat ayah dan bunda/ Dan handai taulanku/ Tak mudah ku lupakan/ Tak mudah bercerai/ Selalu ku rindukan/ Desa ku yang permai…”


 Negara Vs Desa: Memihak Siapa?

Dalam kata pengantar yang cukup panjang, sosiolog dan filsuf Ignas Kleden (2003) menyebut betapa dilematisnya membuat peta mengenai relasi antara Negara dengan rakyat—baik pada tataran adopsi pemikiran ketatanegaraannya sendiri maupun unit analisisnya sendiri. Contoh adalah pemikiran negara integralistiknya Supomo. Usaha Supomo dalam mendamaikan (mencari jalan keluar) dari ketegangan antara individu, masyarakat, dan negara yang dikontruksi oleh dua arus besar pemikiran: yakni kaum liberal dan Marxis. Ia kemudian mengusulkan satu pandangan yang dianggap mempersatukan keduanya. Caranya adalah memandang dan memperlakukan kepentingan individu dan kepentingan masyarakat sebagai ha-hal yang sudah dengan sendirinya tertampung dan negara yang menjadi representasinya.[1]

Pandangan ini dikomentari oleh Ignas Kleden sebagai terlalu ideal, apalagi di lapangan kebutuhan operasional untuk mengimplementasikannya sangat dibutuhkan sehingga tidak menimbulkan persoalan ikutan. Dilema itu misalnya tampak sekali pada: Pertama, persoalan HAM dan teks UUD 45 hanya karena anggapan bahwa HAM adalah produk Barat. Kedua, dalam kasus Indonesia hak-ghak perorangan dan hak masyarakat terhadap SDA yang sedikit banyak dibatasi oleh ketetapan bahwa penguasaannya diserahkan kepada negara.Ketiga, dalam ranah pengetahuan, diskusi tentang hal ini yang kembali marak semenjak pertangahan tahun 1980-an menunjukkan bahwa dalam hubungannya dengan masyarakat, negara mempunyai posisi dan peranan yang demikian penting sampai-sampai merugikan inisiatif dan bahkan mematikan peran masyarakat sendiri.

Pandangan hampir senada dikemukakan oleh Sosiolog lain, Endriatmo Soetarto (2006). Berbasis sebuah riset mendalam, Soetarto menemukan bahwa pada praktiknya, Indonesia memerankan diri lebih sebagai Negara korporatis, yakni negara yang secara spihak mengambil inisiatif untuk mengeluarkan kebijakan-kebijakannya. Meski diakui bahwa negara secara berkonsultasi dengan wakil-wakil masyarakat, namun pada waktu yang bersamaan sebenarnya negara juga secara aktif menentukan kelompok-kelompok mana dari masyarakat yang boleh mengirimkan wakil-wakilnya.[2] Hasil dari sebuah persepsi seperti ini, maka di lapangan kita membangun komunitas-komunitas bikinan. Setelah itu diklaim sebagai “kehendak politik” rakyat. Fakta ini secara mudah akan kita temukan dalam konteks Desa di Indonesia serta pergulatannya dengan reforma agraria.

Tulisan ini akan melihat ilusi negara rakyat[3] dalam kaitannya dengan persoalan “desa” di Indonesia dengan mengambil subset agenda reforma agraria di Indonesia. Pilihan “desa” dan “reforma agraria” dalam konteks pembahasan kali ini dilatari oleh beberapa pemikiran berikut:

Pertama, sepanjang sejarah Indonesia merdeka, kita hanya nyaris pernah mengalami puncak kejayaan pembangunan yang benar-benar pro rakyat. Hal ini terbukti ketika Undang-undang Pokok Agraria No 05 Tahun 1960 (selanjutnya lebih populer sebagai UUPA), lahir dan diimplementasikan (lebih jauh tentang pergulatan ini akan dijelaskan nanti). Kedua, dalam konteks di atas, desa adalah korban utama dan terbesar. Ibarat perang ‘aneh’, desa adalah martir yang disiapkan sebagai korban dari sebuah kebengisan pembangunan.Ketiga, secara lebih spesifik, dalam pergulatan politik dan kebijakan pembangunan pedesaan di Indonesia, reforma agraria menempati posisi sangat urgen, baik secara substansi pemihakan negara kepada rakyat, maupun juga secara pengetahuan—paling tidak gagasan penciptaan kesejahteraan bagi rakyat kecil.

Dalam konteks demikian, citra negara rakyat yang bernama Indonesia dengan mengaitkannya kepada satu kasus kebijakan yang pro rakyat, yakni reforma agraria menemukan relevansinya meskipun harus diuji terus menerus. Mengingat, proyek kesejahteraan yang membasiskan kepada reforma agraria di mana pelaku utamanya adalah masyarakat pedesaan juga tidak kalah ilusif dengan gagasan ke-Idonesiaan (baca negara rakyat) itu sendiri.

Argumentasi tambahan mengapa secara sengaja kasus yang diangkat adalah reforma agraria karena pertimbangan berikut: Pertama, reforma agraria adalah agenda politik yang diorientasikan untuk membangun suatu kapasitas politik-ekonomi kepada rakyat. Oleh karena ia merupakan agenda politik, maka reforma agraria selain merupakan kehendak rakyat juga harus menjadi kehendak negara yang diwujudkan dalam berbagai kebijakannya. Kedua, sebagai bagian dari agenda politik, maka reforma agraria dalam beberapa hal memiliki substansi yang diinginkan oleh konsep politik sendiri. Sebagaimana dikemukakan oleh Robet (2007) bahwa “Politik pada dasarnya dan pada mulanya adalah internal good. Politik diadakan sebagai keseluruhan tindakan untuk menyempurnakan kebahagiaan kehidupan bermasyarakat”.[4] Ketiga, secara konseptual reforma agraria sebenarnya bukan hanya gagasan kosong. Reforma agraria sudah menjadi salah satu instrumen perubahan sosial yang memiliki daya dobrak luar biasa khususnya bagi kehidupan masyarakat kecil dan petani pedesaan. Namun, seperti kita saksikan bersama untuk konteks Indonesia reforma agraria masih terasa lebih indah di forum saja, belum menggema secara menyeluruh pada birokrasi dan mainstream kebijakan pemerintah.

Dari keadaan ini, kita menjadi bertanya: sebenarnya bagaimana negara melihat desa di Indonesia? Residu ataukah bagian dari proyek kita mengenai keindonesiaan?

Berawal dari Cara Pandang

Kita mulai dulu dari kemiskinan. Salah satu kesalahan mengapa kemiskinan dan pengangguran tidak bisa dienyahkan dari negeri ini adalah ketidaktepatan memandang persoalan mendasar dan substansial dalam faktor tersebut. Kapitalisme—yang kemudian banyak diadopsi oleh para pemikir pembangunan dan pembuat kebijakan kita—melihat bahwa manusia, tanah, dan uang adalah alat-alat produksi yang setiap salah satunya bisa di-upgrade untuk mengakumulasikan kapital. [5]

Ketika ketiga hal ini diposisikan setara, maka secara otomatis, rasa, nilai, yang melekat padanya menjadi hilang. Implikasinya, kita kehilangan ruh dari setiap jengkal tanah yang kita olah, kita juga kehilangan rasa dari setiap nafas para buruh, dan kita juga kehilangan kepribadian dari setiap lembar uang yang kita simpan. Sebagai contoh paling aktual adalah kasus Meruya. Sampai artikel ini dibuat, kasus konflik antara warga Meruya dengan PT Portanigra dan Pemerintah adalah hal yang aneh. Sehingga keputusan pemerintah dalam memihak nanti akan menjadikan kasus ini dilematis. Namun pelajaran dari semua itu adalah bahwa ketika tanah dan uang adalah komoditas yang nilainya tergantung dari pemaknaan kita tentang hal tersebut, maka tidak heran jika MA menjadi sangat abai pada aspek-aspek non hukum. Sehingga hukum besi hukum menjadi berlaku.

Ketidaktepatan itu kemudian berimplikasi kepada praktik dan desain kebijakan pemerintah. Di sini, kelemahan perspektif menyebabkan kebingungan yang lama-lama semakin akut. Kita, sebagaimana kita tahu, nyaris tidak memiliki desain yang jelas mengenai pembangunan kita sendiri. Dalam basa Sunda, desain ini hanya disemangati “koreh-koreh cok!”, yakni dilakukan setemu-temunya. UUD 45 bahkan hanya jadi kitab suci yang melebih al Qur’an dan lain-lain. Saking sucinya, para pembuat kebijakan tidak pernah menyentuh apalagi menghayatinya.[6]

Maka wajar jika kemiskinan tidak pernah bisa diatasi karena perasaan kita sebagai warga negara tidak pernah dibasuh dengan konstitusi. Dan salah satu korban terbesar dari ketidakpedulian ini adalah masyarakat miskin khususnya yang ada di pedesaan. Sehingga, cakupan masalah kemudian menjadi dua: subyek desa dalam hal ini warga desa (khususnya kaum miskin) dan desa sendiri yang merupakan bentuk kelembagaan politik terujung dalam kebijakan kita. Celakanya, cara pandang ini memang secara kental juga terpengaruh pada peneliti, ahli/ pakar, dan sebagainya.

Ontologi Desa

Meski secara persepsi tentang desa itu sudah common sense, memahami desa dari definisi-definisi jelas tidak ada salahnya. Malahan, karena kita cenderung memahami hal ini secara empiris, ranah-ranah ontologis desa cenderung diabaikan. Desa kemudian dipahami perbenak. Sehingga tidak jarang karena desa yang didefinisikan tidak pernah dikonfirmasikan, maka “sebentuk” cita desa menjadi keliru. Lagu di atas menunjukkan bagaimana cita desa yang stagnan, sedangkan si subyek penyebut entah di mana. Mungkin ia sudah menjadi orang kota (sebagai lawan desa), atau ia masih di desa namun sudah merasa kota sehingga desa adalah sejumlah serpihan tentang keindahan. Tapi tidak apa. Paling tidak keindahan kehidupan masih ada yang tersisa, yakni Desa dengan “D” besar.

Mungkin kita harus berterimakasih kepada Tukul Arwana, yang kembali meredefinisi subyek yang ada di desa, yakni orang desa menjadi memiliki nilai tambah. Jika dahulu orang malu mengakui sebagai wong ndeso,Tukul jelas-jelas menyebut diri demikian. Mengapa? Untuk memperkuat bahwa menjadi wong ndeso itu, dalam ensiklopedinya, disebutkan bahwa wong ndeso itu adalah seseorang yang kurang tahu tapi tidak malu untuk terus mencari tahu. Dalam peribahasa Sunda, keadaan demikian sering disebut sebagai “bodo alewoh”.

Tapi celakanya, nyaris semua definisi desa juga berbuat serupa. Dalam “The Random House Dictionary” (1968) misalnya, bahwa yang disebut sebagai “village” atau desa adalah:“a small community or group of house in a rural area usually smaller than a town and sometimes incorporated as a municipality”. Nyaris sewarna adalah apa yang dikemukakan oleh Poerwadarminta (1976) di mana disebutkan bahwa “Desa” adalah: “sekelompok rumah di luar kota yang merupakan kesatuan, kampung (di luar kota); dusun;… 2 dusun atau udik (dalam arti daerah pedalaman sebagai lawan dari kota);….”.

Bisa dilihat bahwa definisi tentang desa di atas lebih sebagai teritori yang membasiskan diri pada dikotomis rural-urban, bukan pada karakter-karakter sosial-budaya dan sikap-sikap hidup. Sedangkan secara formal, definisi desa adalah seperti yang dikeluarkan oleh beberapa institusi pemerintahan seperti Biro Pusat Statistik (BPS) misalnya. Institusi ini memberikan definisi desa sebagai berikut:

Desa adalah satuan wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat, termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan terendah dan langsung di bawah camat, serta berhak menyelenggarakan rumah tangga sendiri dalam ikatan negara kesatua Republik Indonesia. Ciri utama desa adalah kepala desanya dipilih oleh masyarakat setempat.

Sedangkan,

“Kelurahan adalah satuan wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk yang mempunyai organisasi pemerintahan terendah langsung dibawah camat, dan tidak berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri. Ciri utama kelurahan adalah kepala kelurahannya (lurah) sebagai pegawai negeri dan tidak dipilih oleh rakyat.”

Dalam konstitusi agung kita, UUD 45 18B (1) disebutkan bahwa “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang”. Pengakuan itu juga dipertegas pada ayat 2, yang mana menyebutkan“Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”.

Hal ini semakin ditegaskan dalam Undang-Undang Pemerintah Daerah, di mana “Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia (UU Pemda No 32 Tahun 2004). Dan untuk teknis operasionalnya, pemerintah kemudian mengaturnya lagi dalam Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2005 tentang Desa.

Hermeneutika Desa

Hampir semua ontologi desa menekankan lebih kepada kawasan, nilai-nilai yang melekat pada aktivitas dan cenderung dibuat berbeda khususnya secara administratif. Kita tentu tidak menolak bahwa secara administrasi kepemerintahan pembedaan antara Desa dengan bukan desa diperlukan untuk mempermudah identifikasi dan penyelesaian masalah. Namun pada faktanya, kita banyak menemukan bahwa desa lebih diartikan sebagai sesuatu yang tidak sama dengan wilayah lain dalam masalah keadilan sosial-budaya-ekonomi dan bahkan kebijakan publik. Sehingga pembedaan adimistratif kemudian menurun kepada pembedaan penyikapan-penyikapan siapapun yang mencoba memahami desa.

Hal ini dengan cerdas diungkap Chambers (1983) dalam sebuah karya ‘klasik’nya tentang pembangunan perdesaan. Ia menjelaskan setidaknya ada enam prasangka yang menjalari agen program pembangunan desa, yakni: (1) keruangan, di mana pembangunan selalu diarahkan kepada kota, terminal, dan jalan raya; (2) proyek, diwujudkan dalam bentuk pemusatan proyek-proyek di daerah yang sudah ada proyek; (3) kelompok sasaran, dengan cara mendahulukan kelompok laki-laki ketimbang perempuan, pelanggan pelayanan pemerintah dan penyerap teknologi baru ketimbang yang tetap bertahan hidup dengan cara lama, serta mereka yang aktif dan ‘rajin’ hadir dalam pertemuan yang diselenggarakan pemerintah ketimbang mereka yang sebaliknya; (4) musim, selalu anti ketika sedang musim paceklik atau musim hujan; (5) diplomatis, tidak mau mendekati golongan miskin dengan alasan takut menyinggung; dan (6) profesional, dengan alasan tidak sesuai dengan bidang keahliannya. Dengan prasangka-prasangka tersebut, kemudian Chambers menilai bahwa, lewat prasangka pembangunan seperti itu, yang miskin semakin miskin, yang terbelakang semakin terbelakang![7]

Padahal, Desa harus dipandang TIDAK dalam konteks geografi, teritori dan administrasi, tapi ekonomi politik. Artinya, mengaca kepada sejarah bahwa desa di Indonesia memiliki peran sosial-ekonomi-politik-budaya yang sangat besar. Secara sosial dengan adalah kesatuan hidup yang selalu menjadi rujukan jika kita menunjukkan siapa kita kepada warga dunia lain. Contoh, ketika kita membicarakan demokrasi sebagai nilai, kita langsung merujuk kepada tata cara pemilihan kepada desa yang sudah sejak dulu dipilih secara langsung. Ketika membuktikan betapa solidaritas sosial kita yang kemudian disebut sebagai modal sosial, kita juga menjadikan sikap gotong royong, silih asah, silih asuh warga desa sebagai argumentasi.

Sedangkan secara ekonomi sangat jelas bahwa desa menjadi bagian terpenting dari sistem ekonomi (kesejahteraan) bangsa. Di mana ketika negara nyaris tidak lagi mampu menjadi tumpuan perekonomian, justru ekonomi berbasiskan desa yang menjadi dewa penolong. Contoh yang masih hangat adalah ketika stabilitas ekonomi makro kita rontok karena krisis moneter, dan banyak perubahan besar gulung tikar, justru ekonomi pedesaan malah tetap hidup dan menyumbang PDB negara yang tidak sedikit. Padahal, selama ini moda ekonomi mereka diposisikan marginal, sebelak mata dan bahkan dianggap sebagai residu ekonomi di mana keadaannya selalu dianggap beban anggaran.

Secara budaya, jelas pada desa kita melihat, mengamati, dan mengkonstruksi artefak kebudayaan kita sebagai bangsa. Kerinduan atau kesadaran primordial kita sebagai bangsa Indonesia yang ”beradab” sering ditumpukan pada nilai-nilai yang secara eksorik kita lekatkan kepada mereka (warga desa). Sehingga desa adalah tempat kita ziarah ketika kita rindu kepada kesejatian setelah dalam keseharian terombang-ambing dalam gelora keterasingan dunia modern. Maka tidak heran, jika kemudian keterbelakangan desa dijaga dengan baik oleh kita dengan alasan menjaga budaya kita—tanpa kita menyadari bahwa kewajiban itu terkena kepada kita semua. Contoh paling nyata adalah, saat ini acara-acara bernuansa tradisional makin digalakkan, ditahbiskan sebagai bagian dari cara pemerintah menarik devisa atas nama pariwisata. Upacara-upacara seperti ”seren taun”, ”sedekah bumi”, ”ngalarung”, ”ngaben”, dan lain-lain sebagainya, diperhatikan sebagai pemandangan dan diklaim sebagai khazanah yang harus terus dijaga.[8]

Sehingga pemahaman kita tentang desa dibangun melalui suatu cara pandang konservatif yang sarat dengan penglihatan dikotomis dan eksotis. Semua premis yang dibangun tentang desa selalu mengarahkan mereka merupakan kesatuan masyarakat yang unik, sekaligus agung. Pandangan seperti ini jelas semakin mengkristalkan apa yang saat ini disebut sebagai keterbelakangan stuktural karena selain dikonstruksi oleh cara pandang yang jelas salah, namun juga didesain sedemikian rupa oleh pandangan para ahli. Hal ini secara indah disebut sebagai “delusion of grandeur”. Delusion of grandeur” atau khayalan kemegahan telah menjauhkan kita dari upaya menyelesaikan kita dari upaya menyelesaikan kemiskinan secara kongkret. Yaitu, kita abai terhadap sistem pembangunan yang dekat dengan manusia, kehidupan dan kenyataan. (Gumilar R. Sumantri, 2007). Padahal seperti kita ketahui bahwa kemiskinan di pedesaan telah sampai pada taraf yang kronis, yang agregasinya selalu mempengaruhi kualitas dan program pembangunan bangsa ini.

Melihat Desa dari Dalam

Sedikit kilas balik, gambaran kita tentang desa akan dikonstruksi sejak era kolonialisme sampai masa kemerdekaan. Untuk kebutuhan tulisan ini, penulis sedikit banyak disupport oleh penggambaran yang dilakukan oleh Nico Schulte Nordholt (1987)[9] dan dan Frans Husken (1998)[10]. Dalam telusurannya, kedua peneliti Belanda itu menjelaskan bagaimana dinamika sebuah desa yang cantik. Meski kadang ada problem, namun kecantikan wajah desa tetap terlihat. Nordholt misalnya menggambarkan betapa struktur politik pedesaan yang dikonstruksi oleh semangat kekeluargaan yang kental, tanpa pamrih, dan penuh pengabdian. Sedangkan Husken menggambarkan betapa modernisasi pertanian diadaptasi dengan baik dan antusias sehingga menampakkan keberhasilan. Meski akibatnya adalah peluruhan nilai-nilai sosial budaya dan ekonominya, tapi secara umum dinamika yang terjadi pada pedesaan itu tetap lebih dahsyat visual eksotismenya.

Kedua ilmuwan ini juga menemukan bahwa dalam beberapa hal, desa sangat kuat untuk masalah solidaritas sosial (Nordholt untuk kasus penanganan masalah desa dan Husken untuk masalah adaptasi). Tetapi seiring dengan berbagai hal—khususnya kapitalisme yang dirasukkan oleh negara kepada desa—daya dukung solidaritas itu perlahan tapi pasti melemah, ditambah lagi dengan masuknya modernisasi pada kehidupan sehari-hari masyarakatnya. Sehingga secara perlahan pula, terjadi peluruhan karakter masyarakat desa: Homogenitas melemah dan terjadi pelapisan sosial yang semakin tajam. Bahkan kemudian menajam menjadi polarisasi yang menyebabkan kapitaslisme merasuki sistem kehidupan. Inilah yang oleh Husken kemudian diidentifikasi sebagaibibit buit diferensiasi sosial pada masyarakat desa. Jika demikian halnya, masihkah kita menemukan desa di sini?

Memasuki era kemerdekaan Indonesia, desain tentang desa bisa dikatakan masih buram. Apalagi hiruk-pikuk kemerdekaan jauh lebih membahana ketimbang isu lain yang lebih “program”. Namun demikian, para pendiri bangsa ini tidak lupa bahwa desa itu dengan segala keberadaannya yang harus diperhitungkan. Artinya ada kesadaran historis-sosiologis-politis yang cukup menggema pada mereka untuk memerhatikan secara serius. Hal ini ditandai dengan kesadaran Mohammad Hatta untuk menempatkan agenda pembaruan agraria sebagai salah satu program pembangunan.[11]

Dalam salah satu pidatonya tahun 1959, Presiden Soekarno menyinggung banyak mengenai pedesaan reforma agraria. Kata Soekarno,

‘Jangan mengira landreform yang kita hendak laksanakan adalah komunis. Hak milik atas tanah masih kita akui. Orang masih boleh punya tanah turun-temurun. Hanya luasnya milik itu diatur baik maksimumnya maupun minimumnya, dan hak milik atas tanah itu kita nyatakan berfungsi sosial, dan negara dan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum memiliki kekuasaan yang lebih tinggi daripada hak milik perseorangan.’

‘Revolusi Indonesia tanpa landreform adalah sama dengan gedung tanpa alas, sama saja pohon tanpa batang, sama saja omong besar tanpa isi….’

‘Tanah tidak boleh menjadi alat penghisapan ! Tanah untuk tani !. Tanah untuk mereka yang betul-betul menggarap tanah !’.

Dari sini, keberpihakan kemudian diteruskan dengan dikeluarkan satu aturan penataan masalah sumberdaya agrarian melalui Undang-undang Pokok Agraria No 05 Tahun 1960 atau kemudian lebih dikenal dengan UUPA 1960. Kita menemukan bahwa sepanjang sejarah berdirinya republik ini, undang-undang ini merupakan model keberpihakan tersebesar yang dilakukan oleh Negara.

Namun sayang, pasca rejim Soekarno jatuh, seperti ada grand design yang menyebabkan desa hancur. Sehingga sesa kehilangan elan vital perubahan. Bahkan, desa sebagai benteng ekonomi skala kecil berantakkan. Di sini, dan mulai saat ini, kita secara sistematis telah kehilangan desa.

Padahal, ketika krisis terjadi secara ekonomi Desa adalah pengusung nadi ekonomi yang membasiskan dirinya pada kekuatan rakyat. Ia juga menjadi katup penyelamat pencari kerja yang tidak bisa diserap oleh kota. Desa juga membuktikan ketangguhannya kala ekonomi makro Indonesia rontok pada krisis 1998. Maka desa di jaman Orba adalah desain sistematik yang mengakibatkan terbunuhnya nilai-nilai lokalitas dan keberagaman kesatuan hidup yang ada pada bangsa Indonesia. Desa juga menjadi sesuatu yang ditinggal (residu), di mana tingkat kemenarikannya hanya sebagai proyek (Chambers 1983), sehingga pandangan itu menyebabkan mengentalnya pandangan dikotomis: desa vs kota; tradisional vs modern, dll.

Desa dalam Reforma Agraria

Sebelum melihat bagaimana desa dalam dinamika reforma agraria, akan dikutipkan di sini, sebagaibackground hasil sebuah simposium besar yang dilaksanakan di Medan 15 November 2006 lalu. Simposium itu memberikan penjelasan mengapa reforma agraria sedemikian penting dilaksanakan. Simposium itu antara lain menghasilkan beberapa catatan penting yaitu

(1)Timpangnya struktur penguasaan lahan di Indonesia mengakibatkan kemiskinan dan konflik. Situasi ini mengharuskan dilaksanakannya program pembaruan agraria. (2) Pembaruan agraria adalah amanat UUPA 1960, yang berusaha mengubah sistem per­tanahan kolonial menjadi sistem pertanahan nasional yang sesuai dengan cita-cita pembebasan dan kemerdekaan Republik Indonesia. Akibat kebijakan ekono­mi-politik Orde Baru, UUPA menjadi kehilangan legitimasi sosial-ekonominya dan tinggal legalitas hukumnya. Karena itulah kita sekarang merasakan urgensi yang amat kuat untuk meneguhkan kembali UUPA. (3) UUPA 1960 bisa terus dipertahankan dan diteguhkan lewat reformulasi pe­mutakhiran, perluasan, dan pendalaman sehingga lebih holistik dan kompre­hensif. (4) Ada banyak model program pembaruan agraria, dan bukan semata-mata re­distri­busi lahan (aset), melain­kan juga proses yang lebih umum yang memberikan akses pada sumberdaya alam, keuangan, teknologi, pasar barang dan tenaga kerja, dan khususnya distribusi kekuatan politik. Karena sejarah mengajarkan bahwa redistri­busi lahan tidak bisa berjalan sendiri karena tetap menimbulkan ongkos bagi penerimanya (untuk pem­bukaan dan penggarapan). (5) Pembaruan agraria harus selalu dilihat dalam konteks perbaikan kesejahteraan masyarakat. Pembaruan agraria harus dipandang sebagai bagian esensial dari pemenuhan hak azasi manusia (baik hak politik maupun hak ekosob), termasuk di dalamnya pemenuhan dari ”human dignity”. Sebagai hak sosial-budaya, pembaruan agraria perlu memperhatikan keragaman sistem tenurial lokal yang selama ini diabaikan oleh sistem ekonomi-politik dominan, misalnya dengan memikirkan pemberian hak pengelolaan komunitas untuk tanah komunal. (6) Pentingnya pembaruan agraria sebagai sarana menyejahterakan masyarakat diakui oleh pelbagai mazhab pemikiran sosial-ekonomi, baik yang condong ke sosialis maupun neo-klasik. Namun demikian, masih banyak pihak yang skeptis terhadap kemungkinan pelaksanaan pembangunan agraria, dengan alasan-alasan antara lain: tanah tidak lagi penting dalam perekonomian jasa dan teknologi, pertam­bahan jumlah penduduk sementara tanah makin menyempit, program ini perlu biaya besar dan tekad politik yang kuat, dlsb. (7) Faktanya, kondisi faktual di Indonesia menunjukkan bahwa pembaruan agraria tetap penting, dengan lima rasionalisasi: a) Aspek hukum: terciptanya kepastian hukum mengenai hak-hak rakyat; b) Aspek sosial: terciptanya rasa keadilan masyarakat akibat struktur yang relatif merata; c) Aspek politik: dari timbulnya rasa keadilan, situasi persatuan dan kesatuan bisa dijaga; d) Aspek psikologis: dari kepastian hukum dan rasa keadilan, tercipta suasana “family security” yang memotivasi masyarakat untuk mengelola usahanya dengan lebih baik; e)Aspek ekonomi: Dari situlah kemajuan ekonomi tercapai. (8) Selain itu, kenyataan aktual di Indonesia menunjukkan bahwa sebagian besar penduduk masih menggantungkan hidupnya dari tanah/hasil tani. Tanah tetap merupakan aset (faktor produksi) yang paling tua dan esensial. (9)Pembaruan agraria yang dicanangkan oleh pemerintah sekarang –dengan objek pelaksanaannya yang sudah sangat jelas disebutkan oleh Presiden Susilo Bam­bang Yudhoyono, yakni 8,1 juta hektar tanah negara—patut didukung sebagai upaya konkret untuk mengatasi masalah kesejahteraan (yakni pengu­rang­an kemis­kinan dan peningkatan lapangan kerja). Upaya ini telah memenuhi syarat-syarat pelaksa­naan pembaruan agraria yang bisa kita pelajari dari penga­laman sejarah negara-negara lain, yakni: “politically tolerable”, “economically viable”, “culturally understandable”, “socially acceptable”, “legally justifiable”, “technically applicable”
(Hasil Simposium Nasional Reforma Agraria Medan 15 November 2006)

Dari kesimpulan simposium itu nyata sekali, bahwa reforma agraria sangat, sangat, dan sangatlah penting dilakukan. Di sini juga terlihat bahwa subyek utama dari reforma agraria adalah masyarakat desa, yang tentu saja akan sangat berpengaruh kepada desa sebagai lembaga sosial-politik warga desa. Akan tetapi, mengapa reforma agraria ini tidak kunjung terjadi (saat ini). Untuk menemukan jawabannya, berikut adalah gambaran singkat mengenai reforma agrari di Indonesia.

Sepintas Sejarah Reforma Agraria Di Indonesia

Memahami reforma agraria di Indonesia mau tidak mau kita harus memasuki ruang abstrak, yakni ketika kapitalisme masuk dan merasuki sistem kehidupan sosial-politik-ekonomi bangsa ini. Mengutip pandangan Konsorsium Pembaruan Agraria (selanjutnya cukup disebut “KPA” saja), bahwa,

“perkembangan ke kapitalisme atau transformasi ke masyarakat borjuis modern secara perlahan mulai merubah struktur agraria. Akan tetapi transformasi semacam ini terutama hanya terjadi di negara-negara Barat. Sedangkan di masyarakat Dunia Ketiga, di mana struktur agrarianya dimasuki oleh sistem kolonialisme/imperialisme, maka struktur agraria yang ada telah dirubah sedemikian rupa agar melayani kepentingan kekuasaan kolonial. Dan struktur agraria peninggalan kolonialisme ini setelahnya tetap bertahan. Karenanya banyak negara berusaha menghapusnya melalui program pembaruan agraria,yaitu usaha merombak dan menata kembali bangunan agraria mereka ke arah struktur agraria yang lebih merata dan lebih adil sesuai dengan tuntutan kemerdekaan nasional.”[12]

Di Indonesia reforma agraria harus dilekatkan pada satu keadaan di mana keberpihakan yang mendalam kepada kaum miskin menjadi mainstream politik pemerintah pada saat itu juga sangat politis. Dan itu terjadi ketika usia pemerintahan nyaris ambruk. Tapi walau bagaimana, kelahiran UUPA 1960 merupakan momentum yang sangat besar bagi kaum miskin tidak bertanah setelah Indonesia resmi sebagai negara merdeka.

Reforma agraria adalah sebentuk kesadaran yang terbangun tidak hanya karena bahwa Bangsa Indonesia “tidak mungkin” dilepaskan dari kehidupan agraris (pertanian), namun juga pertanian di negara ini tidak hanya memiliki dimensi ekonomi namun juga moral, etika, dan sosial budaya.[13]

Sebagai negara bekas jajahan, sebenarnya problem agraria juga sudah dimulai sejak dulu. Di mana pergolakan serius mengenai agraria diawali pada awal abad XIX, karena mulai digerusnya kedudukan sosial-budaya masyarakat—khususnya masyarakat lokal. Di ruang ini pula kebijakan Pemerintah Kolonial pasca VOC yang bangkrut menjadikan program eksplorasi sumberdaya tanah digalakkan besar-besaran, misalnya dalam program Tanam Paksa (cultuurstelsel) antara tahun 1830-1870.[14]

Eksplorasi dilakukan dalam berbagai modus: intinya adalah penggerusan penguasaan atas sumberdaya agraria oleh kolonial. Akan tetapi karena kemelaratan yang luar biasa sebagai akibat dari tanam paksa ini, Pemerintah Kolonial akhirnya mengeluarkan program “Politik Etik”(ethick politic). Satu program yang dilabeli sebagai bentuk kepedulian dan “kasih sayang” penjajah kepada bangsa Indonesia yang selama ini sudah diperah.

Adapun programnya sendiri berupa upaya-upaya untuk meningkatkan “kesejahteraan” rakyat. Hal ini dilakukan dengan cara cara memperbaiki konsumsi pangan, kesehatan, pendidikan, dan sebagainya[15]. Akan tetapi, karena sifatnya hanya membuai, dengan berbagai kebaikannya itu, tetap saja penjajah membuat kontrol yang ketat atas penduduk—khususnya di tingkat desa—, sehingga secara tidak langsung sistem tersebut memberikan kontribusi perpecahan di masyarakat. Mengapa desa sedemikian penting dalam program ini, tidak lain masalah penguasaan atas aset dan sumberdaya agraria yang saat itu terkonsentrasi di sana yang juga didukung oleh ketersediaan sumberdaya manusia yang akan menjadi roda penggeraknya.

Baru pasca Indonesia memprolamirkan diri sebagai negara yang merdeka dan berdaulat, masalah agraria ini mulai diperhatikan secara serius. Hal ini bisa dilihat dari dibentuknya Panitia Agraria Yogya (1948), Panitia Jakarta (1951), Panitia Suwahjo (1956), Panitia Rancangan Soenarjo (1958), dan Panitia Rancangan Soedjarwo (1960), yang kemudian pada tanggal 24 september 1960 lahirlah sang jabang bayi UU keagarariaan yang dikenal dengan istilah “Undang-Undang Pokok-Pokok Agraria” (selanjutnya disingkat UUPA-1960). UUPA 1960 ini muncul sebagai penyatuan dua gugus perundang-undangan yaitu UU Bagi Hasil (UU No 2/1960) dan UU Land Reform.[16]

Kemunculan UUPA-1960 ini tidak bisa dilepaskan dari kesadaran para founding father negara kita, yang melihat sejak lahirnya Agrarische Wet 1870 berbagai bentuk penindasan dan ketidakadilan agraria terus mewarnai sejarah masyarakat kecil kita. Bisa jadi UUPA-1960 ini merupakan bentuk kepedulian paling nyata penguasa kepada rakyat kecil, meskipun munculnya baru menjelang dua dekade setelah proklamasi. Pemihakan pemerintah ini kemudian dilanjutkan dalam bentuk land reform selama kira-kira lima tahunan (dari 1960-1965-an).

Selama lima tahunan, pemerintah paling tidak sudah berhasil melakukan distribusi lahan sampai 1,1 juta hektar kepada kaum miskin. Sayangnya, politik Indonesia pasca peristiwa PKI (tahun 1965) memupuskan kebijakan yang sedang dilaksanakan itu. Naiknya rejim Orde Baru di bawah komando Soeharto ternyata bukan hanya merupakan angin buruk yang melanda kaum miskin Indonesia, namun lebih dasyat lagi merupakan “Tsunami” bencana, di mana terjadi titik balik yang luar biasa. Dari kebijakan yang pro rakyat, menjadi kebijakan pro pengusaha besar. Secara sistematis, teater horor dipertontonkan rejim Orde Baru dengan pongah. Panggung-panggung politik diisi oleh para penjilat dan penggila kekuasaan. Sehingga kebijakan agraria yang dilakukan oleh Pemerintah Soekarno bukan hanya terhenti namun dihentikan dengan pendekatan “berlaku surut”.

Setelah itu, yang tersisa adalah gerakan yang tidak pernah surut. Gerakan ini mereplikasi diri dalam berbagai bentuk. Contohnya adalah upaya menolak komersialisasi lahan sebab jika hal ini terjadi sumber-sumber agraria itu dipastikan hanya akan dikuasai oleh segelintir orang yang bermodal kuat—baik secara kapital maupun secara politik.[17]

Sebagai gambaran kecil adalah data yang dihimpun oleh KPA, penguasaan lahan dalam skala yang sangat besar ada pada perusahaan-perusahaan yang memperoleh izin HPH (Hak Pengusaha Hutan), HPHTI (Hak Penguasaan Hutan Tanaman Industri), perusahaan yang memperoleh konsesi pertambangan dan bentu Kontrak Karya (Meaning Contract of Work) maupun Kuasa Pertambangan (Mining Authority), serta berbagai perusahaan yang memperoleh kuasa untuk mengembangkan perkebunan. Hingga menjelang berakhirnya kekuasaan Orba, sekitar 666 unit usaha pemegang HPH/HPTI menguasai sekitar 48,3 ha lahan hutan dalam bentuk konsesi kehutanan, yang di dalamnya melibatkan setidaknya 12 perusahaan konglomerat dengan hak kepenguasaanan sebesar 16,7 juta ha. Gambaran di atas menunjukkan bertapa konsentrasi penguasaan lahan memang terjadi begitu massif. Padahal, sebagaimana dijelaskan dalam sensus pertanian tahun 2003, jumlah petani gurem dan petani tidak bertanah justru terus meningkat.

Untuk konteks perjuangan agraria, tumbangnya rejim tersebut merupakan tonggak baru untuk perjuangan agraria selanjutnya.[18] Setelah melalui perjuangan alot, akhirnya pemerintah mendorong munculnya undang-undang yang memperhatikan aspek keagrariaan. Undang-undang tersebut, meskipun baru merupakan ketetapan MPR, merupakan angin segar yang banyak disambut oleh para pejuang agraria. Meski diakui banyak kalangan bahwa hal itu masih jauh dari yang diharapkan, namun setidaknya, dengan adanya keinginan politik—meski setelah digaungkan sekian lama dan melibatkan banyak kalangan— seperti itu, gerbang perjuangan agraria tetap terbuka. Hanya saja, seperti juga disadari oleh banyak kalangan, gerakan Reforma Agraria saat ini berbeda dengan perjuangan di era Orba. Gerakan Reforma Agraria saat ini memang harus dibuat lebih sofisticated, tidak terjebak pada aliran populis, neo-liberal, atau neo-populis, atau aliran apapun[19]. Di sisi lain, gagasan Reforma Agraria yang diagungkan juga harus semakin cerdas dalam mencermati setiap keadaan dan realitas sosial yang ada di negeri ini.

Mengantar Reforma Agraria, Membangun Desa

Menjadi sangat jelas, bahwa rentangan sejarah yang kita lalui setengah abad ini—jika ukurannya deklarasi formal yang dikemukakan oleh duet Soekarno-Hatta—memang belum bisa memberikan kepuasan politik seperti yang kita harapkan. Padahal harus kita akui bahwa Soekarno yang sudah cukup memberikan keteladanan politik untuk membangun kepolitikan yang pro rakyat, pada prakteknya tidak diikuti oleh pemimpin negeri ini selanjutnya.

Hal yang memprihatinkan adalah bahwa, dengan memotret kasus reforma agraria di Indonesia ini, kita merasa bahwa negara ini seperti dibangun tidak dengan orientasi yang jelas. Pasang surut dan pasang naik kebijakan pro rakyat, sepertinya masih terlalu indah untuk dipraktikkan di ranah riil kehidupan politik kita sehingga masih ada dalam angan-angan saja. Dengan sendirinya, negara rakyat ibarat utopia yang kehadirannya masih nun jauh di sana.

Sejauh ini, citra negara rakyat hanya baru selesai pada pencitraan semata, belum mengerucut menjadi satu aksi nyata yang bisa langsung dibaca dan dirasakan rakyat. Presiden Soekarno mungkin merupakan satu-satunya presiden yang menorehkan sejarah bahwa ia adalah sosok pemimpin dengan ideologi yang pro rakyat. UUPA adalah buktinya.

Ketika UUPA dicabut dari aturan politik kebijakan kita oleh rejim otoriter Orde Baru Soeharto, sebenarnya yang dilakukan adalah suatu pengingkaran hak sejati bangsa ini, seperti pekerjaan dan kesejahteraan. Dan bukti nyata dari praktik ini adalah termarjinalkan desa dari kehidupan dan nafas budaya bangsa ini. Jika ada upaya-upaya konstruksi tentang “desa”, itu pun dilakukan hanya sebagai pemenuh syahwat kaum kota akan sesuatu yang eksotik, yang sekian lama mereka hilangkan dari denyut nadi dan pikirannya.

Reforma agraria tentu bukan antibiotik yang bisa dipergunakan untuk mengatasi segala masalah bangsa ini. Tapi setidaknya dengan reforma agraria, kaum miskin punya harapan untuk menjadi lebih baik (dan jika terjadi akan mengurangi populasi kaum miskin dengan sangat signifikan, karena akan terjadi potensi akumulasi aset pada rakyat miskin di Indonesia); desa-desa berpontensi menjadi tempat orang membangun dan memelihara keadaban. Di sisi lain, kaum kota tidak perlu jauh-jauh jika ingin menumpahkan rasa primordialisme yang terkikis itu.

Reforma agraria juga merupakan sebentuk kehendak untuk tidak membiarkan desa-desa (atau kesatuan hukum lainnya) di Indonesia lenyap ditelan pasar (khususnya kapitalisme global) karena dalam praktiknya, reforma agraria mensyaratkan adanya upaya penahanan atas proses penggerusan penguasaan atas sumberdaya agraria sehingga bisa lebih terdifusi kepada rakyat banyak dengan jaminan negara. Selain itu, reforma agraria juga merupakan praktik sejati negara rakyat; negara yang benar-benar memiliki visi yang adil serta memiliki komitmen kuat untuk menyejahterakan rakyatnya.[]

*) Makalah dipresentasikan dalam Forum Interseksi, Bandung, 7-9 Juni 2007.

References and Footnotes

  1. Selengkapnya, pergulatan mengenai hal ini bisa dilihat pada Marsilam Simanjuntak, Pandangan Negara Integralistik, Grafiti: Jakarta, 1997. Tapi kutipan di atas sepenuhnya diambil dari Ignas Kleden, Masyarakat dan Negara Sebuah Persoalan, IndonesiaTera: Malang, 2003. H. xix - xx
  2. Lihat Endriatmo Soetarto, Elit Versus Rakyat: Dialog Kritis dalam Keputusan Politik di Desa. Lapera: Yogyakarta, 2006. h. 178
  3. Saya menggunakan istilah ”Negara rakyat”. Istilah ini lahir karena asumsi saya tentang sebuah bentuk penguasaan atas suatu wewenang yang sejatinya memang ”hanya” oleh rakyat. Di Indonesia, setidaknya bagi saya, negara rakyat mungkin tidak merujuk kepada siapa-siapa, atau mungkin juga merujuk kepada cita-cita. Hanya pemikiran awal saja. Sebab, konstitusi kita, lebih sebagai negara kesejahteraan (begitu kata Prof Jimly Assyidiqqie).
  4. Robertus Robet. Merehabilitasi Konsep Politik. Makalah dipresentasikan pada Forum Masyarakat Terbuka pada tanggal 29 Maret 2007, di Hotel Bidakara Jakarta
  5. Masih kata ketua MK, Jimly Assyidiqie, bahwa manusia adalah tujuan akhir dari pembangunan, bukan alat pembangunan. Pandangan yang jernih Karen saat ini nyaris tidak menemukan faktanya di Indonesia. Sebab, jika kita perhatikan, manusia menjadi instrument untuk melengkapi suatu kehendak. Lihat http://www.tkpkri.org/id/index.php?option=com_content&task=view&id=137&Itemid=2
  6. Lihat saja ketika Menkeu beberapa waktu lalu mengatakan bahwa 70 persen pegawai Depkeu tidak paham UUD 45. Ditambah lagi kasus banyaknya Hakim Agung yang tidak paham pasal-pasal padahal itu merupakan ranah kerjanya. Aneh.
  7. Selengkapnya bisa diperiksa dalam, R. Chambers, Pembangunan Desa: Mulai dari Belakang. Terj. P. Sudrajat. Jakarta: LP3ES, 1988
  8. Boleh-boleh saja sikap begitu. Tapi membebankan penjagaan tradisi hanya kepada warga desa jelas sebuah sikap eksploitatif yang tidak memiliki rujukan kemanusiaan sama sekali.
  9. Nico Schulte Nordholt, Ojo Dumen: Kepemimpinan Lokal dalam Pembangunan. Pustakan Sinar Harapan: Jakarta, 1987.
  10. Frans Husken, Masyarakat Desa dalam Perubahan Jaman: Sejarah Diferensiasi Sosial di Jawa 1830-1980. Grasindo: Jakarta, 1998.
  11. Sebenarnya ada dokumen lain yang mengatakan bahwa Jepang sebenarnya sudah berniat untuk melakukan Program Land Reform di Indonesia dan itu akan dilakukan mulai 1946. Dan pemerintah Jepang yang ada di Indonesia saat itu sudah punya dasar hokum untuk melakukan program tersebut. Ini menandakan bahwa para penjajah saja sadar benar bahwa desa harus diperhatikan dan dimasukkan sebagai bagian pembangunan Negara ini.
  12. KPA. Konsep Pembaruan Agraria: Sebuah Strategi Pembangunan Yang berorintasikan pada kesejahteraan rakyat. Makalah.
  13. Bagian sejarah ini, merupakan versi ringkas dari sebuah tulisan panjang penulis untuk kebutuhan tulisan Jurnal REFLEKSI yang diterbitkan oleh Fakultas Ushuluddin dan Filsafat UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, yang berjudul: “Teologi Agraria: Rekonstruksi Konsep”. Sampai makalah omo ditulis, artikel tersebut belum terbit (atau tidak diterbitkan, pokoknya belum ada kabar).
  14. Secara mendalam pergulatan ini digambarkan dalam, Sediono M.P. Tjondronegoro dan Gunawa Wiradi. Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola Penguasaan Pertanian di Jawa dari Masa ke Masa. Jakarta Gramedia: 1984.
  15. Pasca keputusan Politik Etik ini dilakukan, bangsa Indonesia kemudian bisa mengecap pendidikan yang lebih baik dan menjanjikan.
  16. Tjondronegoro dan Wiradi. Ibid.
  17. Diskusi dengan Gunawan Wiradi (GWR), salah satu aktifis Reforma Agraria tanggal 19/06/2003 dan 08/10/2003, di BRIGHTEN Institute dan Pusat Kajian Agraria-IPB
  18. Gunawan Wiradi (2000) mencatat, setidaknya “Tonggak-tonggak Perjalanan Kebijaksanaan Agraria di Indonesia telah melalui enam tahap. Tonggak-tonggak tersebut terjadi pada (1) tahun 1811, (2) tahun 1830; (3) tahun 1848; (4) tahun 1870; (5) tahun 1960; dan (6) tahun di era Orba.
  19. Perlunya hal ini dikemukakan juga, karena gerakan Reforma Agraria ke depan tidak dihadapkan pada satu ideologi tertentu. Bahkan ideologi kapitalisme sendiri, dalam beberapa hal tertentu, amat mendukung tesis-tesis Reforma Agraria—namun tentu saja untuk mendukung sistem kapitalisme mereka.
Penulis sehari-hari adalah staf pengajar pada jurusan Pemberdayaan Masyarakat Islam UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, dan peneliti pada The Brighten Institute-Bogor.