Mencari Format Kerangka Kebijakan yang Ramah Bagi Masyarakat Lokal : Sebuah Diskusi Awal*

Pendahuluan

Pada jamaknya, suatu kekhasan yang menjadi bagian dari identitas individu ingin diekspresikan dan dikomunikasikan kepada orang lain. Kekhasan inilah yang kemudian menegaskan realitas keberbedaan. Semakin luas cakupan keperbedaan itu, semakin banyak ruang yang mungkin tercipta untuk mendialogkan satu dengan yang lainnya. Namun tak selamanya ini bisa dilakukan, setidaknya apabila menilik realitasnya dalam konteks Indonesia. Alih-alih mengekspresikan identitas yang berbeda, kelompok-kelompok masyarakat justru cenderung menyimpannya rapat-rapat. Bukan cuma tak ada ruang dialog yang terbuka, lebih jauh, mengekspresikan identitas justru berarti mengekspos diri dalam bahaya. Narasi diskriminatif bagi etnis tionghoa yang terbuka identitasnya telah lama di dengar publik. Kutipan-kutipan tak resmi dalam segala urusan administrasi yang terkait dengan negara yang dilekatkan dengan realitas identitas ini sudah jadi cerita yang jamak.  Tak hanya soal uang, pada titik yang paling ekstrim, kekerasan, nyawa dan kehormatan menjadi sasarannya, yang tak jarang meninggalkan trauma yang berkepanjangan, seperti dalam peristiwa Mei 1998.

Kini, cerita yang sama tak cuma menimpa kelompok identitas kultural tionghoa. Semakin banyak cerita mengenai kelompok-kelompok masyarakat ’tionghoa-tionghoa’ lainnya yang mengalami peristiwa serupa Penandanya pun tak melulu identitas etnis, namun dapat mencakup sistem religi/kepercayaan, seperti yang menimpa kelompok masyarakat penganut Ahmadiyah, kelompok masyarakat pemeluk Parmalim, kelompok penghayat,  dan yang paling masif adalah identitas kultural yang biasanya merujuk pada suatu kelompok masyarakat lokal tertentu. Dalam kategori ini termasuk, kelompok masyarakat lokal Tengger, dll.

Realitas kekerasan terhadap kelompok-kelompok ini baik yang secara langsung dilakuakn oleh aparatus opresif negara ataupun yang dilakukan oleh kelompok sipil lainnya masih terus menjadi narasi yang aktual bagi publik. Yang paling mutakhir dan belum luntur dari ingatan publik salah satunya adalah yang menimpa kelompok Ahmadiyah yang hampir diseluruh wilayah mengalami kekerasan dan penjarahan. Diluar cerita ini, banyak kelompok-kelompok masyarakat lokal yang mengalami kekerasan yang sama, baik karena identitas kultural yang dihidupinya, ataupun karena upaya mempertahankan hak-hak ulayatnya.

Tulisan ini merupakan paparan singkat dari tulisan yang bertopik sama yang dipublikasikan dalam buku yang diluncurkan hari ini. Paparan ini dimulai dengan pengkajian singkat mengenai peran hukum (produk perundang-undangan) negara  dalam konstruksi dan peminggiran kelompok masyarakat lokal, diikuti dengan analisis singkat untuk mengkritisi advokasi berbasis hak yang menjadi mainstream dalam pemberdayaan masyarakat lokal.

Masyarakat lokal dan hukum negara

Tidak dapat dipungkiri, salah bentuk kontinuitas yang nyata dari hukum kolonial adalah supremasi hukum negara yang dicapai melalui sentralisme hukum negara. Paradigma inilah yang memungkinkan negara masih terus memiliki kontrol atas kelompok-kelompok masyarakat lokal. Perubahan lanskap politik hukum paska 1998 yang melahirkan gagasan desentralisasi politik di tingkat lokal, ternyata tidak mengendurkan supremasi hukum-hukum negara atas kelompok-kelompok masyarakat lokal. Bahkan, produk hukum ini justru memfasilitasi menjamurnya berbagai ketentuan lokal yang mendorong adanya kekerasan terhadap masyarakat lokal.  Dengan demikian, beban masyarakat lokal justru bertambah berat, tak hanya menghadapi ketentuan-ketentuan yang dihasilkan di tingkat nasional, namun juga secara spesifik harus berhadapan dengan produk-produk hukum di tingkat lokal.

Orientasi dan titik berat pengaturan yang ada memang berbeda dari waktu ke waktu. Namun secara umum hukum-hukum negara justru pada titik tertentu memfasilitasi proses peminggiran atau pun minoritisasi komunitas-komunitas lokal. Secara khusus, hal ini menunjuk pada persepsi negara yang tertuang dalam berbagai produk hukum yang ada yang menempatkan komunitas lokal sebagai ‘persoalan sosial’ yang membutuhkan intervensi. Karakter ini sebenarnya apabila dirunut secara historis menunjukkan adanya kontinuasi dari karakter produk hukum yang sama di masa kolonial, dimana proses institusionalisasi atas adat dan kelompok masyarakat lokal lebih berfungsi memfasilitasi kepentingan ekonomi politik pemerintah kolonial di tanah jajahan. Proses intervensi atasnya pun dibangun dari suatu sudut pandang yang bias modernitas, dimana perangkat dan norma kelompok masyarakat lokal (baca adat) dipersepsikan sebagai norma yang terbelakang dan sederhana, sehingga tidak mampu menyerap modernitas hukum-hukum Barat yang dibawa dan diterapkan bagi kelompok masyarakat Eropa.[1]

Sebagai contoh, pada masa paruh tahun tujuhpuluhan, berbagai produk hukum negara yang ada yang terkait atau mengenai masyarakat lokal merepresentasikan kepentingan agenda pembangunanisme. Orientasi utama produk-produk hukum negara yang mengenai masyarakat lokal pada masa ini adalah ‘adjustment’ baik institutional maupun mental dengan agenda pembangunan. Pada masa ini, masyarakat lokal dipersepsikan sebagai satu ‘masalah sosial’ berhadapan dengan semangat modernisasi dan pembangunan. Ekonomi subsisten, mekanisme produksi tradisional dan cara hidup tradisional dilawankan dengan pengelolaan masyarakat secara modern dengan tata kelola ekonomi modern.  Oleh karena itu, produk hukum yang ada banyak menempatkan komunitas lokal sebagai suatu subyek intervensi sosial yang dilakukan melalui Departemen Sosial, seperti dalam program pengentasan keterasingan, ketertinggalan.[2]

Seiring dengan berkembangnya advokasi hak masyarakat adat yang dikembangkan oleh berbagai kelompok masyarakat sipil, orientasi hukum-hukum negara bergeser ke arah pengakuan akan adanya kelembagaan adat. Hal ini diikuti pula dengan perubahan institusi yang menangani kelompok-kelompok masyarakat lokal dalam Departemen Dalam Negeri. Dalam kerangka kerja ini, kelompok masyarakat lokal ( Adat) diklasifikasikan sebagai ormas dan didefinisikan secara baru, yang berimplikasi pada hilangnya hubungan eksklusif dengan tanah ulayat.[3]  Pengakuan akan eksistensi kelembagaan dari kelompok-kelompok masyarakat lokal dalam kerangka masyarakat adat ini tidak dengan sendirinya menjamin mereka dari ancaman atas kekerasan dan diskriminasi. Hal ini disebabkan karena produk perundang-undangan tersebut, beberapa diantaranya berada dalam level ketentuan teknis sehingga produk-produk hukum terdahulu tetap berlaku.

Beberapa produk hukum negara yang terkait atau mengenai komunitas lokal  antara lain tersaji dalam tabel di bawah ini. [4]

Tabel 1. Berbagai ketentuan perundang-undangan yang terkait dengan masyarakat lokal

Bidang yang diatur Bentuk ketentuan perundangan Institusi negara terkait  
Agama dan budaya Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Keppres, Inpres, Keputusan Menteri (SK Menteri) & , Keputusan bersama Menteri (SKB)  Menteri Agama, Menteri Pendidikan dan kebudayaan, Menteri Sosial,
  • UU No 10/1992 tentang Keluarga Berencana
  • SKB Menteri Agama dan Mendagri No. 1 tahun 1969,  tentang Pelaksanaan Tugas Aparatur Pemerintahan dalam Menjamin Ketertiban dan Kelancaran Pelaksanaan Pengembangan dan Ibadat Agama oleh Pemeluk-pemeluknya
  • SK Menteri Agama No. 70 tahun 1978,
  • SK Menag no 77/1978 Pelaksanaan Penyiaran Agama dan Bantuan Luar Negeri kepada Lembaga Keagamaan di Indonesia, PP No 119/1999 tentang Kelompok Masyarakat Adat tertinggal
  • Permendagri no 11/1984 tentang Pembinaan Masyarakat Adat di tingkat desa/kelurahan
  • Permendagri No 17/1989
  • Permendagri No 4 /1999 tentang Pemberdayaan, Pelestarian serta Pengembangan Adat istiadat kebiasaan-kebiasaan Masyarakat dan Lembaga adat di Daerah,
Agraria dan Sumber daya Alam Undang-Undang, Peraturan Pemerintah ketentuan teknis setingkat surat Menteri Departemen dan kantor kementrian yang terkait, temasuk departemen dalam negeri dan Bappenas
  • UU No 5/1960 tentang Undang-undang Pokok Agraria
  • UU no 5/1967 tentang Ketentutan-ketentuan Pokok Kehutanan dan UU No 41/1999 tentang Kehutanan
  • UU No 11/1974 tentang Pengairan
  • UU No 9/1985 tentang Perikanan
  • UU No 5/1999 tentang Perlindungan sumber daya Hayati
  • UU No 5/1990 tentang Perlindungan sumber daya
  • Inpres no 2/1993 tentang Desa tertinggal ( IDT)
  • PP No 111/1999
Sosial politik UU No 5/1979 tentang Pemerintahan DesaUU No 32/2004 tentang Pemerintah Daerah

 Mencari format kebijakan yang tepat

Realitas hukum sebagai instrumen yang memfasilitas kepentingan pemegang kekuasaan seperti telah diuraikan pada bagian terdahulu menyisakan sejumlah agenda pembaharuan.  Pemberdayaan dan pengakuan terhadap kelompok masyarakat lokal tidak mungkin dilakukan tanpa melakukan perubahan karakter produk hukumnya.Agenda terberatnya adalah mengubah karakter represif dari hukum menjadi instrumen yang emansipatif.

Selama ini, salah satu mekanisme yang paling banyak dipergunakan adalah dengan mengadopsi berbagai ketentuan hukum ham internasional di tingkat nasional. Memang semenjak tahun 1998, sejumlah besar konvensi utama dalam hukum ham internasional telah diratifikasi.[5] Upaya ini seiring juga dengan makin masifnya penggunaan terma-terma hak asasi dalam advokasi yang dilakukan oleh masyarakat sipil di tingkat lokal dan nasional.

Secara umum, upaya pembaharuan yang dilakukan oleh masyarakat sipil bermuara pada dua tema besar, yakni hak-hak masyarakat adat dan hak-hak kelompok minoritas.Pluralisme Hukum: Sebuah Pendekatan Interdisiplin, Huma dan Ford Foundation, 2005 hal 3-18; untuk kritik atas pluralisme hukum,  lihat juga, Tamanaha,, Brian Z, A General Jurisprudence of Law and Society , Oxford University Press, 2001." id="return-note-2962-6" href="#note-2962-6">[6] Keduanya diadopsi dari sejumlah ketentuan hak asasi internasional yang telah diratifikasi maupun yang secara global berkembang di tingkat internasional. Keduanya secara luwes dipergunakan secara bersama-sama oleh berbagai kelompok masyarakat lokal.[7]

Persoalannya kemudian, ketentuan hukum menyimpan kelemahan tersendiri. Rumusan- rumuan hukum positif tersebut memang memberikan kepastian karena bersifat rigid dan kaku, namun hal ini juga menyimpan kelemahan yang fundamental.  Rumusan  tersebut menjustifikasi regim yang secara sah mengeksklusi satu kelompok yang satu dan memberikan privilege pada satu kelompok yang lain. Sebagai contoh yang sederhana, pendefinisian mengenai siapa yang layak disebut sebagai masyarakat adat telah secara rigid diatur. Element-element ini antara lain mencakup keberlangsungan sejarah, karakteristik yang khusus, Identifikasi diri dan kesadaran kelompok, faktor non dominan.[8]

Perumusan definisi ini mendatangkan persoalan tersendiri untuk beberapa kelompok masyarakat lokal, seperti kelompok masyarakat Towani Tolotang dan kelompok masyarakat Tengger, ataupun komunitas Parmalim di Huta tinggi yang meskipun melekatkan diri pada identitas tradisional masyarakat Batak tidak menjadikan masyarakat adat sebagai identitas kelompoknya.[9] Barangkali masifnya penggunaan instrumen tersebut lebih karena absennya kerangka hukum yang dikembangkan di tingkat lokal yang mampu mengartikulasikan tuntutan mereka berhadapan dengan supremasi dan tirani hukum negara.

Selain itu, proses adopsi mentah-mentah berbagai instrumen internasional tersebut juga mendatangkan beberapa persoalan di tingkat implementasi, khususnya berkaitan dengan justisiabilitas haknya.[10] Akibatnya, sederet jaminan tersebut berfungsi hanya sebagai teks-teks referensi yang belum secara efektif dapat direalisasikan. Namun, nampaknya upaya ini belumlah cukup untuk menjadikan hak asasi manusia sebagai suatu realitas yang hidup dalam keseharian. Proses pembuatan kebijakan baik dan tingkat lokal dan nasional seolah tidak bergeming dan tetap memiliki karakter yang sama.

Dengan demikian, masih terbuka ruang yang sangat luas untuk memulai diskusi bersama, menggagas dan mengembangkan format ketentuan hukum yang tepat bagi berbagai kelompok masyarakat lokal di Indonesia. Upaya pembentukan kerangka hukum ini mensyaratkan dua hal penting; (1) re-konseptualisasi hak asasi manusia di tingkat lokal dan (2) percakapan antar berbagai norma dan hukum yang secara efektif berlaku dalammenjadi kekayaan dari masyarakat lokal itu sendiri.

Dalam konteks ini keduanya didudukkan sebagai suatu proyek belum usai, yang membutuhkan pendefinisian ulang secara terus menerus. Dengan demikian, rekonseptualisasi hak asasi juga mengandaikan pemetaan ulang kekayaan di tingkat lokal, khususnya sistem nilai yang dimiliki oleh masing-masing kelompok lokal. Hal ini karena bukan tidak mungkin sebenarnya spirit yang sama telah ada atau sebagian ada dalam praktek keseharian masyarakat-masyarakat lokal yang ada.  Sementara itu, percakapan antar berbagai norma dalam masyarakat lokal mengandaikan keterbukaan dari masing-masing sistem hukum tersebut. Dengan demikian masyarakat lokal ditempatkan sebagai satu subyek dan kelompok sosial yang terus berkembang dan tidak stagnan. Selain itu, percakapan ini juga membuka ruang untuk mengartikulasikan dan mengakui keperbedaan tersebut. Sehingga, setidaknya dapat menghindarkan terjadinya kecenderungan dominasi dari satu kelompok paling dominan terhadap kelompok yang lainnya. Kerangka kebijakan seperti inilah yang diharapkan mampu merubah karakter represif dari hukum menjadi emansipatif dan memberdayakan.

*) Makalah untuk Peluncuran dan Diskusi Buku Hak Minoritas. Multikulturalisme dan Dilema Negara-Bangsa (Jakarta: The Interseksi Foundation, 2007), tgl. 4 September 2007 di hotel Santika, Jakarta

References and Footnotes

  1. Uraian lebih panjang mengenai hal ini lihat dalam Indriaswati D, Dari Adat ke Multikultur: menggagas format kebijakan yang tepat bagi komunitas lokal, dalam,  Mashudi , et al, Hak Minoritas, Multikulturalisme, dan Dilema Negara Bangsa, Yayasan Interseksi, 2007.
  2. Kategori ini mencakup antara lain, PMKT ( pembinaan kesejahteraan masyarakat terasing), IDT ( Inpres Desa tertinggal),  Komunitas Adat Terpencil (KAT). Menurut data KAT center departemen sosial, sampai saat ini setidaknya terdapat sejumlah 1,1 juta jiwa KAT dari sekitar  267 550 kepala keluarga yang belum sepenuhnya dijangkau oleh program pemberdayaan. Lihat, http://www.katcenter.info/detail_artikel.php?id_ar=59 ,  diakses pada tanggal 3 September 2007.
  3. Lihat,  Simarmata, Rikardo, Pengakuan Hukum Masyarakat Adat di Indonesia, AMAN, Jakarta, 2007, hal 35
  4. Lihat, Indriaswati D, supra note 4
  5. Sampai saat ini, lima konvensi utama telah diratifikasi sebagai hukum nasional. Kelimanya adalah Konvensi mengenai hak sipil dan Politik ( ICCPR) dan Kovenan Internasional mengenai hak ekonomi, sosial dan budaya ( ICESCR) ditahun 2005, Konvensi menentang Penyiksaan (1998), Konvensi penghapusan segala bentuk diskriminasi terhadap perempuan ( CEDAW) dan Konvensi penghapusan diskriminasi rasial dan etnis (CERD).
  6. Dalam konteks kritik atas supremasi hukum negara, advokasi hukum adat dekat kemudian mencoba mengedepankan konsep pluralisme hukum dengan salah satu fokus melakukan de-centering hukum negara dan membuka ruang berlakunya hukum2 diluar hukum negara. Namun pluralisme hukum ini ditataran aksional tidaklah mudah diterapkan, karena berbagai kelemahan konseptual yang inherent di dalamnya. Oleh karenanya sampai saat ini, pendekatan ini diusulkan untuk dipergunakan sebagai suatu sensitizing konsep lebih dari pada satu instrumen aksi untuk mengakhiri supremasihukum negara , Lihat,  Simarmata, Mencari Karakter aksional dalam Pluralisme hukum, dalam Tim Huma ed., Pluralisme Hukum: Sebuah Pendekatan Interdisiplin, Huma dan Ford Foundation, 2005 hal 3-18; untuk kritik atas pluralisme hukum,  lihat juga, Tamanaha,, Brian Z, A General Jurisprudence of Law and Society , Oxford University Press, 2001.
  7. Sebagai contoh, kelompok masyarat Towani, di Tolotang, Sulawesi secara kreatif memanfaatkan keduanya dalam perjuangan politik mereka di tingkat lokal. Keterlibatan dengan isu masyarakat adat dimulai dengan keterlibatan mereka dalam konggres AMAN ( Aliansi Masyarakat Adat Nusantara) yang pertama di Jakarta di tahun 1999. Meskipun demikian, kelompok masyakarat ini juga secara fasih mengartikulasikan problem yang dihadapi sebagai problem kelompok minoritas, berdasarkan percakapan dengan salah satu informan kelompok masyarakat lokal Tolotang, 2006.
  8. Untuk uraian lebih lengkap, lihat, Daes, Erica –Irene  A., Standard Setting Activities: Evolution of Standards concerning the rights of Indegenous People,  E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2  hal 16.
  9. Berbeda dengan kelompok masyarakat adat yang menempatkan perjuangan memperoleh kedaulatan politik secara internal, kelompok-kelompok ini memperjuangkan pengakuan akan identitas kulturalnya, atau pengakuan atas sistem kepercayaannya berhadapan dengan tirani monoteisme negara yang didukung oleh kelompok-kelompok dominan.  Untuk pemaparan lebih jauh mengenai kelompok-kelompok ini lihat, Mashudi N et.al,  supra note 1.
  10. Kecenderungan masifnya pembentukan produk hukum yang terinspirasi atau bahkan secara utuh mengambil ketentuan-ketentuan dari hukum internasional mulai marak semenjak 1998. Hal ini diikuti dengan berkembangnya wacana perubahan sosial melalui perubahan ketentuan hukum. Hukum dan produk hukum menjadi elemen yang tak pernah luput dalam advokasi masyarakat sipil. Hampir tidak ada advokasi yang diusung tanpa mencantumkan perlunya pembentukan ketentuan hukum positif baru, yang dalam beberapa kasus diikuti dengan pembentukan lembaga baru. Tercatat, sampai saat ini lebih dari 35 komisi baru dibentuk, termasuk di dalamnya dibentuk badan-badan pengadilan baru yang memiliki yurisdiksi yang khusus seperti pengadilan tipikor, niaga, perikanan, dst.  Contoh paling nyata dari kegagalan proses adopsi ini adalah pembentukan pengadilan Ham, yang sebagian besar mengambil ketentuan dari ICC (international criminal court), namun di tingkat implementasi menjadi pukulan balik karena infrastruktur kelembagaan di tingkat nasional tidak mendukung efektifitas berlakunya ketentuan-ketentuan tersebut.