Pengembangan Sektor Perikanan di Kabupaten Donggala*)

Pendahuluan

Sektor perikanan di Indonesia memiliki potensi ekonomi yang besar. Sebagai sebuah negara maritim, Indonesia memiliki luas laut sebanyak 5,8 juta km2, 17.499 pulau dan garis pantai sepanjang 80.791 km (Kementrian Kelautan dan Perikanan, 2013). Selanjutnya, 50% dari luas laut Indonesia merupakan daerah perairan pantai (DPP) yang memiliki potensi besar karena 70% sumber daya ikan berada di DPP dan sekitar 90% hasil biomassa laut berasal dari DPP (Bappenas, 2010). Potensi wilayah kelautan dan perikanan di Indonesia seharusnya dapat memberikan kontribusi signifikan bagi perekonomian Indonesia. Namun ironisnya, data Kementrian Kelautan dan Perikanan (2013) mencatat potensi ekonomi kelautan dan perikanan di Indonesia menyumbang Produk Domestik Bruto (PDB) Nasional senilai 8.241.864,30 juta rupiah atau hanya sekitar 3,10% dari total PDB Nasional pada tahun 2012.

Salah satu wilayah yang memiliki potensi kelautan dan perikanan yang besar adalah Selat Makassar yang masuk ke dalam Wilayah Pengelolaan Perikanan (WPP) 713 bersama dengan Teluk Bone, Laut Flores, dan Laut Bali. Penetapan WPP ini berdasarkan pada Peraturan Menteri Perikanan dan Kelautan nomor 18 tahun 2014. Kabupaten Donggala merupakan salah satu wilayah di Provinsi Sulawesi Tengah yang memiliki wilayah pesisir pantai di sekitar Selat Makassar. Berdasarkan data dari Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten Donggala, panjang pesisir pantai Kabupaten Donggala adalah 414 km dengan 15 pulau kecil yang berada di sekitarnya. Data yang dihimpun dari Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Kabupaten Donggala 2014-2019, menunjukkan bahwa potensi perikanan tangkap yang dapat dicapai adalah sekitar 99.100,8 ton/tahun.

Subsektor perikanan, yang termasuk ke dalam sektor pertanian, telah memberikan kontribusi yang masih kecil dan belum dimaksimalkan dari tahun ke tahun bagi Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Kabupaten Donggala. Pada tahun 2008, subsektor perikanan memberikan kontribusi sebesar 174.547 juta rupiah atau 6,24% dari keseluruhan PDRB Donggala. Jumlah ini meningkat pada tahun 2012 yang mencapai 336.882 juta rupiah atau 6,43% dari keseluruhan PDRB Donggala (BPS Kabupaten Donggala, 2013). Meskipun Donggala memiliki potensi lestari perikanan yang besar, produksi perikanan di Kabupaten Donggala hanya sebesar 18.889,9 ton pada tahun 2012.[1] Jumlah ini menurun secara drastis karena pada 2011 jumlah produksi perikanan di Donggala mencapai 37.865,7 ton (BPS Kabupaten Donggala, 2013). Jika dikalkulasikan, produktivitas dari sektor kelautan di Donggala hanya terserap sekitar 19,06% pada 2012.

Perkembangan sektor perikanan di Donggala berasal dari peran aktor-aktor yang terlibat di dalamnya. Aktor utama dalam sektor perikanan adalah nelayan. Menurut Ansar (2011) klasifikasi nelayan di Teluk Palu, yang sebagian berada di wilayah Kabupaten Donggala, dibedakan menjadi empat kategori: Pertama, nelayan penuh yang menggantungkan hidupnya murni kepada Teluk Palu. Kedua, nelayan sampingan utama dan sampingan tambahan. Ketiga, pedagang ikan segar. Keempat, nelayan pengelolaan ikan. Secara turun temurun nelayan tradisional telah memanfaatkan teluk Palu sebagai salah satu sumber untuk memenuhi kebutuhan rumah tangga sehari-hari.

Selain itu, potret nelayan di Donggala yang menggantungkan pendapatannya dari perikanan laut dapat dilihat dari paparan berikut ini. Pada tahun 2012, terdapat 9.507 rumah tangga perikanan yang memiliki mata pencaharian dari sektor perikanan laut. Berdasarkan kategori usaha perikanan laut, sebagian besar nelayan di Donggala menggunakan perahu tak bermotor. Sedangkan rumah tangga perikanan yang menggunakan perahu motor tempel dan kapal motor berjumlah 2.993 (BPS Kabupaten Donggala, 2013). Gambaran tersebut menunjukkan bahwa nelayan di Donggala masih belum bisa terpenuhi kesejahteraannya. Hal ini ditunjukkan dengan banyaknya nelayan yang tidak memiliki kapal atau masih menggunakan kapal tak bermotor. Makna lain dari data tersebut adalah sebagian besar nelayan di Donggala masih bergerak dalam bidang usaha mikro, kecil, dan menengah. Potret nelayan tersebut menunjukkan bahwa pemanfaatan potensi kelautan di Donggala belum terserap secara maksimal.

Tabel 1 Jumlah Rumah Tangga Perikanan (RTP) menurut Kategori Usaha Perikanan Laut

No

Tahun

Perikanan Laut

Tanpa Perahu

Perahu tak bermotor

Perahu Motor Tempel

Kapal Motor

Jukung

Papan

1 2012 1.204 1.419 3.891 1.548 1.445
2 2011 1.179 1.382 3.882 1.541 1.442
3 2010 1.179 1.382 3.882 1.541 1.441
4 2009 470 1.698 399 977 4.577
5 2008 470 1.698 1.011 731 350

Sumber: BPS Kabupaten Donggala, 2013

Gambaran singkat di atas menunjukkan bahwa Donggala merupakan wilayah yang memiliki potensi perikanan yang menjanjikan. Namun, potensi tersebut belum dimanfaatkan secara maksimal oleh pemerintah daerah, yang ditunjukkan oleh rendahnya sumbangan sektor perikanan terhadap PDRB Donggala. Salah satu hal yang membuat kondisi perikanan di Donggala tidak berkembang adalah kondisi nelayan yang belum sejahtera.

Maka dari itu, peningkatan kapasitas nelayan di Donggala merupakan hal yang penting. Faktor-faktor yang bisa mempengaruhinya antara lain sumber daya manusia (SDM), perkembangan teknologi perikanan, dan kelestarian wilayah laut di Donggala. Dengan adanya peningkatan kapasitas dan pengetahuan nelayan maka diharapkan dapat meningkatkan nilai tawar dan produktivitas nelayan sehingga dapat meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan nelayan di Donggala.

Deskripsi Permasalahan

Pada bagian ini akan dijelaskan mengenai permasalahan yang muncul dalam pengembangan sektor perikanan di Donggala. Setidaknya, terdapat lima permasalahan yang menjadi hambatan. Pertama adalah keterbatasan SDM nelayan di Donggala. Kedua, kebijakan yang membatasi nelayan. Ketiga, Ketimpangan teknologi dan infrastruktur perikanan. Keempat, wilayah penangkapan ikan yang menyusut. Kelima, Keterbatasan modal.

  1. Keterbatasan SDM nelayan

Keterbatasan SDM nelayan dapat dijelaskan dengan kapasitas pengetahuan nelayan yang belum memadai. Amir Muslim, syahbandar di Pelabuhan Pendaratan Ikan (PPI) Donggala, mengatakan bahwa sebagian besar nelayan belum memiliki kemampuan baca-tulis. Hal ini membuat mereka tidak bisa mengurus dokumen-dokumen yang diperlukan untuk berlayar sehingga membuat mereka menggantungkan segala keperluannya kepada pihak lain. Mereka juga tidak bisa memahami peraturan-peraturan yang diberlakukan oleh PPI sehingga pihak PPI mengalami kendala dalam melakukan sosialisasi.

  1. Kebijakan yang membatasi nelayan

Dari aspek kebijakan, definisi tentang nelayan sangat dibatasi, yaitu hanya melakukan proses produksi saja. Hal ini terjadi karena di dalam Undang-undang nomor 45 tahun 2009 tentang Perikanan, nelayan hanya didefinisikan sebagai orang yang menangkap ikan di laut. Definisi nelayan yang sempit ini membuat mereka sangat bergantung pada penjualan ikan non-olahan yang tidak memiliki nilai tambah. Definisi ini juga membuat aktivitas yang dapat dilakukan oleh rumah tangga nelayan, seperti pengolahan dan pemasaran ikan, tidak dapat dilakukan. Untuk konteks Donggala, keterbatasan ini membuat para nelayan menggantungkan segala kebutuhan untuk melaut dan penjualan ikan kepada tengkulak.

  1. Ketimpangan teknologi dan infrasruktur

Sebagian besar nelayan di Donggala adalah nelayan kecil sehingga teknologi yang mereka gunakan pun terbatas. Hal ini menyebabkan munculnya musim paceklik yang membuat angka produksinya menurun. Keberadaan PPI yang memiliki cold storage juga belum dimanfaatkan secara maksimal karena hanya digunakan sebagai gudang penyimpanan. Seharusnya, fungsi dari cold storage lebih dari sekedar gudang, akan tetapi bisa dimanfaatkan sebagai lumbung ikan. Fungsi ini mirip dengan penggunaan lumbung padi untuk sektor pertanian. Tujuannya adalah stok ikan tetap terjaga sepanjang tahun tanpa mengalami perubahan yang fluktuatif.

Meskipun PPI Donggala telah memiliki pabrik pengolahan ikan skala kecil (mini plant), akan tetapi ketimpangan infrastruktur terkait pengolahan ikan masih terjadi. Riza Damanik, Ketua Umum Kesatuan Nelayan Tradisional Indonesia (KNTI), menyatakan bahwa sumber daya ikan yang melimpah di wilayah Indonesia timur tidak diimbangi dengan tumbuhnya industri pengolahan ikan. Menurutnya, sebagian besar industri pengolahan ikan yang masih berada di Indonesia bagian barat membuat konektivitas antar pulau dan jaringan pengolahan ikan tidak berjalan dengan baik (Ratnawati, 2015).

  1. Wilayah penangkapan ikan yang menyusut

Permasalahan lain yang dihadapi oleh nelayan di Donggala adalah menyusutnya area tangkapan yang berada di sepanjang pesisir Donggala. Wilayah pesisir pantai Donggala yang mencapai 414 km ini tidak hanya dimanfaatkan untuk kegiatan bahari saja akan tetapi juga bersinggungan dengan daerah eksploitasi galian C. Reklamasi yang dilakukan oleh para pelaku industri galian C membuat wilayah tangkapan ikan menyempit dan area laut menjadi rusak.

Dalam dokumen rencana tata ruang dan wilayah (RTRW) Kabupaten Donggala, disebutkan bahwa Donggala memiliki kawasan sempadan pantai yang mempunyai manfaat penting untuk mempertahankan kelestarian fungsi pantai. Kriteria penetapan sempadan pantai adalah daratan sepanjang tepian pantai minimal 100 meter dari titik pasang tertinggi ke arah darat. Kawasan perlindungan sempadan pantai di Kabupaten Donggala berada di empat belas kecamatan dengan luas kurang lebih 1.802 ha. Kawasan ini memiliki fungsi untuk mempertahankan kelestarian fungsi pantai. Kawasan lindung ini berfungsi untuk budidaya perikanan, pariwisata, dan permukiman.

Dokumen RTRW juga menyebutkan bahwa sektor perikanan di Donggala memiliki potensi untuk membangun perekonomian wilayah. Hal ini didukung dengan wilayah pesisir Donggala yang berada di perairan Selat Makassar yang telah diproyeksikan untuk pengembangan perikanan. Kekayaan perikanan di Selat Makassar terdiri dari ikan pelagis besar dan ikan karang, seperti tuna, cakalang, tongkol, tenggiri, setuhuk, cucut, pedang, layangan, kerapu, kakap, baronang, dan ekor kuning.

Potensi yang besar di sektor perikanan ini masih terhalang karena adanya kerusakan wilayah pesisir Donggala yang terjadi akibat adanya reklamasi pantai. Praktek reklamasi pantai ini dilakukan bersamaan dengan munculnya pertambangan galian C yang berada di sepanjang pesisir Donggala. Kebijakan ini lahir karena adanya dorongan dari pemerintah daerah yang ingin mengoptimalkan pendapatan asli daerah (PAD) dari sektor pertambangan. Di sisi yang lain, pilihan kebijakan ini harus mengorbankan wilayah pesisir pantai. Salah satu akibat yang dirasakan oleh nelayan adalah wilayah tangkapan yang menyusut.

  1. Akses nelayan untuk mendapatkan modal terbatas

Akses nelayan di Donggala untuk mendapatkan modal dapat dikatakan masih terbatas. Permasalahan yang dihadapi nelayan yang berhubungan dengan modal, adalah ketergantungan mereka kepada tengkulak. Menurut Amir Muslim, syahbandar PPI Donggala, keberadaan tengkulak di Donggala belum bisa diatasi. Padahal, sistem yang diterapkan para tengkulak sangat merugikan nelayan karena ikan-ikan hasil tangkapan tersebut dibeli dengan harga yang murah oleh mereka. Nelayan di Donggala juga masih belum mengenal sistem pelelangan. Akibatnya, mereka masih menggantungkan penjualan hasil tangkapannya kepada tengkulak yang juga memberikan modal utama untuk melaut.

Namun, hal ini bukan berarti tidak ada akses bagi nelayan untuk mendapatkan modal selain dari tengkulak. Salah satu keuntungan yang didapatkan oleh nelayan dengan dibangun PPI di Kecamatan Banawa adalah terdapatnya koperasi nelayan yang diorganisir oleh pihak PPI dan nelayan. Berdasarkan data yang terdapat di BPS Kabupaten Donggala, jumlah koperasi perikanan dan nelayan yang ada di Donggala sebanyak delapan koperasi dengan anggota 448 orang. Jumlah volume usaha yang terdapat dalam koperasi tersebut adalah 11.078.000 rupiah. Keberadaan koperasi nelayan yang hanya berjumlah delapan unit tentu saja tidak bisa menjangkau seluruh rumah tangga nelayan yang berjumlah 9.507 rumah tangga. Akibatnya, nelayan memilih untuk mengakses modal kepada tengkulak.

Dari paparan permasalahan yang dihadapi oleh nelayan, setidaknya terdapat dua dampak yang dirasakan oleh nelayan. Dampak pertama adalah rendahnya produktivitas nelayan. Hal ini disebabkan karena adanya kendala yang dihadapi nelayan dalam mengakses modal sehingga mereka terjebak oleh tengkulak. Potensi produksi perikanan laut di Donggala yang seharusnya mencapai 99.000 ton/tahun tetapi hanya terealisasi 18.889 ton/tahun pada 2012 atau hanya 19,06% dari potensi yang ada. Tidak hanya aktivitas produksi saja yang terkendala, akan tetapi aktivitas pengolahan dan penjualan ikan oleh rumah tangga nelayan juga tidak terfasilitasi. Hal ini semakin diperparah dengan wilayah tangkapan yang menyusut.

Kedua, produktivitas nelayan yang menurun berdampak pada kesejahteraan nelayan yang stagnan. Hal ini terlihat dari kondisi rumah tangga nelayan yang sebagian besar masih mengandalkan perahu tidak bermotor atau bahkan sama sekali tidak memiliki perahu. Selain itu, dukungan usaha tidak tersedia secara maksimal karena baru ada delapan unit koperasi yang tercatat di BPS Donggala. Terbatasnya jumlah koperasi membuat nelayan semakin sulit untuk mengakses modal sehingga mempengaruhi aktivitas mereka.

Aspek Kebijakan

Untuk menangani permasalahan dalam pengembangan sektor perikanan di Donggala, maka dibutuhkan kebijakan yang mampu mendorong peningkatan kapasitas nelayan. Peningkatan kapasitas tersebut terdiri dari peningkatan pengetahuan, kemampuan, dan akses modal. Untuk mencapai tujuan tersebut maka perlu dilakukan identifikasi terhadap aktor-aktor yang terlibat dalam usaha pengembangan sektor perikanan di Donggala. Aktor utama dalam upaya pengembangan perikanan di Donggala adalah nelayan, warga (pemodal), dan pemerintah. Khusus untuk pemerintah, peran utama ini dipegang oleh dinas atau badan terkait, yaitu Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten Donggala dan Badan Pelaksana Penyuluhan Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan (BP4K). Selain itu, dibutuhkan pula dukungan dari pihak-pihak lain yang terkait dalam rangka pengembangan usaha perikanan di Donggala.

Tabel 2 Kebijakan pengembangan sektor perikanan di Donggala

Aktor Utama Strategi
1.      Nelayan
  • Meningkatan kemampuan dalam teknik penangkapan dan pengolahan ikan
  • Menguatkan peran organisasi nelayan dalam pengembangan kapasitas nelayan
  • Meningkatkan kemampuan dalam mengakses modal
  • Meningkatkan kemampuan dalam mengakses informasi
  • Membangun akses modal yang mandiri
2.      Pemerintah
  • Peningkatan kegiatan penyuluhan perikanan
  • Peningkatan kapasitas penyuluh perikanan
3.      Swasta/Pemodal
  • Menyediakan akses modal yang terjangkau bagi nelayan
  • Melibatkan nelayan secara aktif dalam industri pengolahan produk perikanan

Selain mengidentifikasi aktor-aktor yang berperan dalam usulan kebijakan ini, hal lain yang perlu dicermati adalah identifikasi SWOT yang ada terkait dengan pengembangan sektor perikanan di Donggala. Analisis SWOT dilakukan untuk mengetahui alternatif kebijakan apa yang sesuai dengan kondisi wilayah tersebut. Identifikasi ini didasarkan pada logika yang dapat memaksimalkan kekuatan (strength) dan peluang (opportunities) dan secara bersamaan melakukan upaya meminimalkan kelemahan (weaknessess) serta ancaman (threats). Selain itu, perlu diperhatikan juga aktor-aktor yang lain yang bisa memberikan kekuatan, kelemahan, peluang, dan ancaman dalam pengembangan usaha perikanan di Donggala.

Dalam konteks pengembangan sektor perikanan di Donggala, analisis SWOT dapat dilihat sebagai berikut. Dari sisi internal dapat diidentifikasi kekuatan dan kelemahan apa saja yang terdapat di Donggala untuk melakukan pengembangan perikanan. Selanjutnya, secara bersamaan juga dilihat dari sisi eksternalnya yang berupa peluang dan ancaman. Deskripsi SWOT yang ada di Donggala terkait dengan sektor perikanan dapat dilihat dalam tabel di bawah ini.

Tabel 3 Analisis SWOT

SWOT pengembangan perikanan di Donggala
Kekuatan/Strengh
  1. Donggala memiliki garis pantai yang panjang dan sebagian besar berada di Selat Makassar dan Teluk Palu
  2. Keragaman biota laut yang berada di pesisir Donggala
  3. Penduduk Donggala yang menjadi nelayan jumlahnya besar
Kelemahan/Weakness
  1. SDM nelayan Donggala yang kapasitasnya rendah
  2. Sarana dan prasarana bagi nelayan yang buruk
  3. Akses modal bagi nelayan yang masih sulit
Peluang/Opportunity
  1. Pemanfaatan dana desa untuk pengembangan desa-desa pesisir di Donggala
  2. Memiliki potensi untuk menjadi wilayah pengembangan perikanan Sulawesi Tengah
  3. Potensi pangsa pasar komodoti perikanan baik dalam negeri maupun luar negeri
Ancaman/Threat
  1. Banyaknya reklamasi pantai yang dilakukan para pelaku industri pertambangan
  2. Munculnya persaingan komoditas yang sama dari wilayah lain
  3. Kondisi cuaca yang tidak bisa diprediksi

Tabel di atas memaparkan apa saja yang menjadi kekuatan, kelemahan, peluang, dan ancaman terkait dengan pengembangan sektor perikanan di Donggala. Pertama, yang menjadi kekuatannya adalah Donggala memiliki garis pantai yang panjang yaitu sekitar 414 km dengan 15 pulau kecil yang berada di sekitarnya (S-1), hal tersebut tentu saja diiringi dengan keberagaman biota laut (S-2), dan jumlah masyarakat Donggala yang menjadi nelayan sangat besar yaitu mencapai 9.507 rumah tangga nelayan. Namun, kekuatan tersebut tentu saja diiringi dengan berbagai kelemahan yang ada. Kelemahan tersebut adalah SDM nelayan di Donggala yang masih rendah kapasitasnya (W-1), sarana dan prasarana bagi nelayan yang masih buruk (W-2), dan nelayan yang masih sulit untuk mengakses modal (W-3).

Selanjutnya, dari sisi eksternal, upaya pengembangan usaha perikanan di Donggala memiliki berbagai peluang dan ancaman. Ancaman tersebut adalah banyaknya reklamasi pantai yang terjadi di pesisir Donggala (T-1), munculnya persaingan komoditas yang sama dari wilayah lain di Sulawesi (T-2), dan kondisi cuaca yang tidak menentu (T-3). Selanjutnya, peluang yang ada adalah pemanfaatan dana desa untuk pengembangan desa-desa pesisir di Donggala (O-1). Seperti yang telah diketahui bahwa berdasarkan Undang-undang Desa, setiap desa mendapatkan dana sebesar 1,4 milyar untuk mengadakan program yang bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat desa. Dana tersebut bisa dimanfaatkan untuk mengembangkan sektor perikanan di desa-desa pesisir yang ada di Donggala. Peluang selanjutnya adalah potensi untuk menjadi wilayah pengembangan perikanan Sulawesi Tengah yang berada di Selat Makassar salah satunya dengan keberadaan PPI di Banawa (O-2). Kementrian Kelautan dan Perikanan (KKP) telah menetapkan Sulawesi Tengah sebagai daerah percontohan implementasi Sistem Logistik Ikan Nasional (SLIN) pada 2015. Konsekuensinya adalah peningkatan fasilitas-fasilitas di pelabuhan pendaratan ikan yang terpilih, salah satunya adalah PPI Donggala (Atjo, 2015). Peluang yang terakhir adalah potensi pangsa pasar komodoti perikanan baik dalam negeri maupun luar negeri (O-3).

Selain dari faktor internal dan eksternal, faktor lain yang perlu dicermati adalah adanya aktor-aktor pendukung. Nelayan, penyuluh, dan beberapa instansi daerah di Donggala tentu saja termasuk ke dalam kategori aktor pendukung. Selain ketiganya, yang termasuk aktor pendukung adalah DPRD yang memiliki peran dalam membentuk regulasi, NGO lokal bersama dengan tokoh masyarakat untuk melakukan kegiatan pemberdayaan masyarakat nelayan,  koperasi atau bank daerah untuk memberikan pinjaman lunak, pengusaha yang dapat menerima dan mengolah hasil tangkapan bersama nelayan, dan media massa yang bisa memberi informasi dan pengetahuan kepada para nelayan.

Kebijakan Alternatif

Untuk mencapai tujuan kebijakan yang telah disebutkan di atas, maka perlu diidentifikasi alternatif apa saja yang dapat dilakukan dengan melihat kebijakan-kebijakan sebelumnya yang sudah ada. Bentuk-bentuk alternatif kebijakan bisa dilakukan dengan program pelatihan yang bertujuan untuk meningkatkan kapasitas penyuluh lapangan dan nelayan. Selain itu, peningkatan kapasitas nelayan juga bisa dilakukan melalui program-program yang melibatkan masyarakat secara umum.

Selanjutnya, dibutuhkan alternatif kebijakan yang lahir dari pemerintah daerah atau DPRD yang mendorong peningkatan kapasitas dan kesejahteraan nelayan. Beberapa peraturan yang dapat diacu untuk menyusun kebijakan ini antara lain UU no 16 Tahun 2006 tentang Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan; UU no 45 Tahun 2009 tentang Perubahan atas UU no 31 tahun 2004 tentang Perikanan; dan Peraturan Daerah Kabupaten Donggala no 9 tahun 2010 tentang Pembentukan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Lain Bagian dari Perangkat Daerah Kabupaten Donggala.

Dari beberapa bentuk alternatif kebijakan yang disebutkan di atas, maka dibutuhkan beberapa macam alternatif yang relevan untuk diterapkan dalam rangka pengembangan sektor perikanan di Donggala. Beberapa alternatif yang bisa diterapkan adalah, pertama, diterbitkannya peraturan daerah atau peraturan bupati yang mendukung peningkatan kapasitas dan perlindungan nelayan. Kedua, kerjasama antar Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) untuk menjalankan pengembangan sektor perikanan. Ketiga, program peningkatan kapasitas untuk penyuluh perikanan. Keempat, pembangunan institusi pendidikan yang berfokus pada sektor pertanian dan perikanan.

Dukungan Kebijakan

Undang-undang nomor 16 tahun 2006 tentang Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan menyebutkan bahwa institusi untuk penyuluhan harus terpisah dari dinas terkait. Untuk konteks Donggala, berdasarkan Peraturan Daerah (Perda) Kabupaten Donggala no 9 tahun 2010 telah dibentuk Badan Penyuluhan Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan (BP4K). Maka dari itu, patut untuk dipertanyakan bagaimana efektifitas dari keberadaan BP4K ini dalam membantu peningkatan kapasitas nelayan.

Peraturan lain yang diperlukan adalah berdasarkan UU no 45 tahun 2009, yang menyebutkan bahwa pemerintah pusat dapat memberikan tugas kepada pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan tugas pembantuan di bidang perikanan. Salah satu amanat yang tercantum dalam undang-undang tersebut adalah pemberdayaan nelayan kecil. Upaya yang bisa dilakukan pemerintah adalah dengan penyediaan kredit bagi nelayan kecil baik untuk modal usaha maupun operasional dengan cara yang mudah, bunga pinjaman yang rendah, dan sesuai dengan kemampuan nelayan. Selain itu pemerintah juga bertugas untuk menyelenggarakan pendidikan, pelatihan, dan penyuluhan bagi nelayan untuk meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan di bidang penangkapan, pembudidayaan, pengolahan, dan pemasaran ikan.

Dalam undang-undang tersebut juga tertulis bahwa masyarakat umum dan pengusaha perikanan juga didorong untuk melakukan pemberdayaan nelayan-nelayan kecil. Masyarakat diharapkan meningkatkan kapasitas dan penguatan organisasi nelayan. Sementara itu, pengusaha perikanan diharapkan bisa mendorong kemitraan usaha yang saling menguntungkan dengan kelompok nelayan kecil dalam kegiatan usaha perikanan. Salah satu bentuknya adalah dengan melibatkan keluarga nelayan, misalnya istri nelayan, dalam industri pengolahan produk perikanan. Kondisi ini akan membantu untuk meningkatkan kesejahteraan keluarga nelayan.

Hal yang belum ada terkait dengan peraturan daerah yang mengatur tentang perlindungan kelompok nelayan kecil. Adanya peraturan daerah ini diharapkan dapat mendorong keberadaan kelompok nelayan untuk dapat bekerja secara optimal dan memperkuat posisi mereka. Selain itu, masyarakat dan kelompok pengusaha perikanan dapat berpartisipasi aktif untuk meningkatkan kapasitas nelayan. Peraturan ini perlu didorong kemunculannya untuk mengatasi keterbatasan pendefinisian nelayan yang hanya terbatas pada orang yang menangkap ikan.[2] Padahal arti dari nelayan tidak hanya terbatas pada aktivitas tersebut, akan tetapi juga termasuk di dalamnya adalah anggota dari rumah tangga nelayan (istri dan anak-anak). Jika, definisi yang lama tetap dipertahankan maka kesejahteraan nelayan tidak akan tercapai. Maka dari itu, peraturan mengenai perlindungan nelayan kecil tidak hanya mengatur tentang proses produksi saja, akan tetapi juga mengatur tentang proses pengolahan perikanan yang dilakukan oleh rumah tangga nelayan. Melalui langkah ini, pemerintah Kabupaten Donggala dapat menjadi inisiator untuk perubahan tentang definisi nelayan yang tidak terbatas pada aktivitas penangkapan ikan.

Peluang lain yang bisa dimanfaatkan oleh pemerintah daerah dalam rangka pengembangan perikanan di Donggala adalah dengan memanfaatkan dana desa untuk pengembangan sektor tersebut. Berdasarkan Undang-undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa, setiap desa mendapatkan alokasi dana sebesar 1,4 milyar untuk pengembangannya. Program yang berasal dari dana tersebut harus sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan bersifat produktif.  Marwan Jafar, Menteri Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi, menyatakan bahwa program yang disiapkan harus sesuai dengan kebutuhan masyarakat (Kompas, 2014). Maka dari itu, salah satu pemanfaatan dana desa adalah untuk pengembangan sektor perikanan bagi desa-desa di Donggala yang berada di wilayah pesisir.

Kerjasama antar SKPD

Adanya dukungan kelembagaan menjadi penting untuk kemajuan Kabupaten Donggala. Ada dua hal yang bisa dikaitkan dengan pengembangan sektor perikanan yang berhubungan dengan dukungan kelembagaan. Pertama, adanya dukungan kelembagaan terhadap pengembangan sektor perikanan dapat memberikan kontribusi bagi pendapatan asli daerah (PAD). Sektor pertanian, yang di dalamnya terdapat sub-sektor perikanan masih memberikan kontribusi tertinggi terhadap produk domestik regional bruto (PDRB) Kabupaten Donggala. Sebaliknya, kondisi termutakhir di Donggala adalah pilihan kebijakan ekonomi pemerintah jatuh kepada galian C yang termasuk dalam sektor pertambangan dan penggalian. Padahal, kontribusi dari sektor ini tidak besar bila dibandingkan dengan sektor pertanian. Distribusi PDRB Kabupaten Donggala dapat dilihat dalam tabel berikut ini.

Tabel 4 Distribusi PDRB Kabupaten Donggala Atas Dasar Harga Berlaku Menurut Lapangan Usaha (%)

No` Lapangan Usaha Tahun
2008 2009 2010 2011 2012
1 Pertanian 44,83 43,60 41,14 38,86 36,45
2 Penggalian 3,50 4,27 5,16 5,94 7,02
3 Industri Pengolahan 4,63 4,52 4,24 3,92 3,56
4 Listrik dan Air Bersih 0,27 0,29 0,29 0,30 0,30
5 Bangunan 6,68 7,09 8,01 8,75 9,82
6 Perdagangan, Hotel, dan Restoran 13,85 13,58 13,22 13,29 13,21
7 Angkutan dan Komunikasi 6,46 6,53 6,75 6,73 6,76
8 Keuangan, Persewaan, dan Jasa Perusahaan 2,13 2,15 2,24 2,26 2,18
9 Jasa-jasa 17,65 17,98 18,95 19,95 20,69
PDRB 100 100 100 100 100

Sumber: BPS Kabupaten Donggala, 2013

Tabel di atas menunjukkan bahwa sektor pertambangan dan penggalian kontribusinya masih sangat kecil bila dibandingkan dengan sektor pertanian, yang di dalamnya terdapat sub-sektor perikanan. Pilihan kebijakan ekonomi pemerintah yang jatuh pada galian C sangat kontradiktif dengan sektor pertanian. Pembukaan lahan yang dilakukan secara terus-menerus untuk lokasi pertambangan galian C membuat lahan pertanian dan wilayah pesisir menjadi rusak. Maka dari itu, angka kontribusi dari sektor pertanian semakin menurun dari tahun ke tahun. Padahal, untuk potensi sub-sektor perikanan yang terserap baru sekitar 19,06%. Oleh karena itu, dalam upaya pengembangan sektor perikanan tidak hanya dibutuhkan upaya dari dinas atau badan yang terkait langsung dengan perikanan saja, akan tetapi juga butuh kerjasama dari SKPD yang lain, termasuk di dalamnya adalah Dinas Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM). Peran dari Dinas ESDM adalah dengan mengatur lokasi yang dijadikan untuk dermaga kapal tongkang yang membawa hasil dari galian C. Hal ini akan meminimalisasi reklamasi pantai yang menyebabkan wilayah tangkapan menjadi rusak dan menyusut.

Kedua, potensi perikanan dan kelautan di Donggala tentu saja tidak sebatas dengan adanya kegiatan penangkapan ikan atau industri perikanan. Sebagai sebuah wilayah yang memiliki garis pantai yang panjang, tentu saja potensi pariwisata tidak dapat dilupakan begitu saja. Berkaitan dengan pengembangan kapasitas nelayan, maka upaya kerjasama yang bisa dilakukan adalah dengan menyelenggarakan festival-festival kebudayaan terkait dengan tradisi bahari. Dengan diadakannya festival kebudayaan, seperti sedekah laut yang dilakukan di masyarakat pesisir lain di Indonesia, dapat membuat aktivitas masyarakat di Donggala semakin hidup. Pengetahuan dan kesejahteraan masyarakat di pesisir Donggala juga bisa semakin meningkat.

Keterlibatan dinas lain, selain Dinas Kelautan dan Perikanan, terkait dengan pengelolaan wilayah pesisir bertujuan supaya tidak saling mengorbankan kepentingan satu sama lain, mengingat bahwa sebagian besar pertambangan galian C berada di wilayah pesisir. Koordinasi antar SKPD diharapkan dapat menghindari adanya tumpang tindih kebijakan pada sektor-sektor tertentu.

Program Peningkatan Kapasitas Penyuluh Perikanan

Meskipun Donggala telah memiliki Badan Penyuluh Pertanian, Perkebunan, Perikanan, dan Kehutanan (BP4K), tetapi menurut Andi Anwar, Direktur Yayasan Bone Bula Donggala, keberadaan tenaga penyuluh masih kurang dan kemampuan yang dimilikinya masih belum memadahi untuk melakukan penyuluhan kepada petani atau nelayan. Sumber daya manusia untuk tenaga penyuluh yang masih terbatas menyebabkan pembinaan pada nelayan masih jarang dilakukan. Maka dari itu, program peningkatan kapasitas penyuluh perikanan menjadi penting untuk diselenggarakan dan beriringan dengan peningkatan jumlah tenaga penyuluh. Peningkatan kapasitas tenaga penyuluh ini dapat dilakukan dengan serangkaian program-program pelatihan.

Beberapa program yang bisa dilaksanakan antara lain dengan memperkuat dan mengoptimalkan keberadaan tenaga penyuluh. Hal ini berfungsi supaya masyarakat dan para stakeholders dapat memahami bahwa penyuluh perikanan menjadi garda terdepan dalam pengembangan sektor perikanan di Donggala. Bentuk kegiatan lainnya yang bisa dilakukan adalah dengan memberikan pengetahuan baru tentang teknik penangkapan dan pengolahan ikan kepada tenaga penyuluh supaya pengetahuan tersebut bisa ditransfer kepada para nelayan. Selain hal tersebut, pengetahuan lain yang tidak boleh luput untuk diberikan adalah pengetahuan tentang pengelolaan kawasan pesisir sehingga masyarakat pesisir bisa ikut menjaga lingkungannya. Hal ini penting untuk dilakukan karena dengan adanya sosialisasi mengenai pengelolaan kawasan pesisir maka sumber daya alam yang berada di laut bisa terjaga dan bisa dimanfaatkan secara berkelanjutan.

Penyuluh perikanan merupakan pihak yang terlibat secara langsung dalam peningkatan kapasitas nelayan. Oleh karena itu dengan adanya program peningkatan kapasitas penyuluh perikanan diharapkan dapat memberikan pengaruh kepada nelayan dan organisasi nelayan. Pengaruhnya adalah dengan meingkatkan kapasitas dari nelayan sehingga bisa mereka bisa mencapai kesejahteraan yang layak.

Pembangunan Institusi Pendidikan Berbasis Pertanian dan Perikanan

Bupati Donggala periode 2009-2013, Habir Ponulele, sempat merencanakan pembangunan sekolah tinggi di Donggala. Rencana membuat sekolah tinggi ini juga diprakarsai oleh Ahmad S. Madjanu, mantan Ketua DPRD Donggala (Abubakar, 2013). Informasi yang saya dapatkan dari beberapa warga menyebutkan bahwa jurusan yang akan disediakan di sekolah tinggi yang akan dinamai Sekolah Tinggi Gonenggati adalah jurusan sosial-politik.

Pembangunan sekolah tinggi ini tentu saja memiliki tujuan yang mulia, yaitu meningkatkan kualitas SDM di Donggala. Namun, jika rencana ini benar-benar terwujud, maka keberadaan sekolah tinggi ini akan kalah bersaing dengan Universitas Tadulako yang berada di Palu. Salah satu langkah yang bijak dan bisa memberikan dampak positif bagi perkembangan daerah adalah dengan mendirikan sekolah tinggi yang membidangi ilmu tentang pertanian dan perikanan. Hal ini disebabkan karena sebagian besar masyarakat di Donggala menggantungkan sumber penghidupannya dari kedua sektor tersebut.

Salah satu upaya yang sudah dilakukan pemerintah daerah Kabupaten Donggala adalah mengadakan pendidikan menengah perikanan. Sekolah menengah yang ada di Donggala dan bergerak di bidang perikanan adalah SMK Perikanan dan Kelautan yang berada di Banawa Selatan. Maka dari itu, akan lebih baik jika rencana pembangunan sekolah tinggi di Donggala mengakomodasi pendidikan menengah yang telah tersedia, supaya siswa dari sekolah menengah tersebut bisa melanjutkan studi ke jenjang yang lebih tinggi.

Keberadaan institusi pendidikan yang berbasis pertanian dan perikanan akan memberikan manfaat kepada perkembangan Donggala. Manfaat pertama yang bisa diambil adalah adanya tenaga ahli di bidang pertanian dan perikanan yang berasal dari masyarakat lokal. Kedua, institusi tersebut dapat dijadikan sarana untuk pengembangan kapasitas tenaga penyuluh di sektor pertanian dan perikanan. Ketiga, perkembangan teknologi perikanan dan pertanian dapat diketahui oleh masyarakat melalui institusi ini. Ketiga hal tersebut dapat membuat masyarakat terlibat aktif dalam pengembangan sektor pertanian dan perikanan di Donggala.

Mewujudkan Perikanan Berkelanjutan di Donggala

Sektor perikanan telah menjadi sumber penghidupan bagi sebagian besar warga Donggala. Hal ini terlihat dari banyaknya jumlah rumah tangga nelayan yang terdapat di Donggala. Untuk mengembangkan sektor ini bukan hanya upaya peningkatan produksi saja yang harus dipikirkan, tetapi juga upaya-upaya lain yang perlu dilakukan adalah penguatan sektor perikanan dari hulu ke hilir. Selain beberapa rekomendasi di atas, dibutuhkan sebuah kebijakan yang  bertujuan untuk menciptakan sektor perikanan berkelanjutan di Donggala.

Langkah pertama adalah memanfaatkan teknologi perikanan yang telah tersedia dan mengembangkannya. Salah satunya adalah dengan tersedianya cold storage di wilayah Donggala yang dapat dimanfaatkan menjadi lumbung ikan sehingga pemanfaatannya tidak hanya menjadi gudang penyimpanan saja. Langkah ini sejalan dengan penetapan PPI Donggala sebagai salah satu wilayah percontohan SLIN di Sulawesi Tengah.

Langkah kedua adalah pelibatan rumah tangga nelayan dalam pengolahan perikanan di Donggala. Hal ini merupakan salah satu upayau untuk menghilangkan batasan-batasan tentang nelayan ynag tercantum dalam undang-undang. Dengan terlibatnya nelayan dan istrinya dalam industri pengolahan perikanan, maka kesejahteraan rumah tangga nelayan dapat tercapai karena mereka tidak hanya melakukan aktivitas.

Ketersediaan bantuan modal juga dibutuhkan untuk mendukung berjalannya langkah-langkah pengembangan sektor perikanan yang melibatkan nelayan secara langsung. Pemerintah, melalui program koperasi nelayan sebaiknya bisa menyediakan akses modal yang terjangkau. Selain itu, bantuan-bantuan yang bersumber dari pemerintah juga harus melihat kebutuhan nelayan atau masyarakat pesisir. Misalnya, dengan memberikan bantuan berupa kapal, dan peralatan untuk melaut dan pengolahan ikan. Pemerintah tidak bisa menyamakan kebutuhan masyarakat nelayan dengan mereka yang menggantungkan kehidupannya dengan bercocok tanam. Bantuan modal juga dapat disediakan oleh bank-bank daerah yang menyediakan pinjaman lunak. Selain itu, peran dari organisasi nelayan juga penting untuk memberikan akses modal kepada nelayan.

Lebih lanjut, Charles (1994) menyatakan bahwa konsep pembangunan perikanan yang berkelanjutan mengandung empat aspek. Pertama, ecological sustainability (keberlanjutan ekologi) yaitu memelihara keberlanjutan stok/biomassa sehingga tidak melewati daya dukungnya, serta meningkatkan kapasitas dan kualitas dari ekosistem yang ada. Kedua, aspek socioeconomic sustainabilty (keberlanjutan sosio-ekonomi) yang berarti bahwa pembangunan perikanan harus memperhatikan keberlanjutan dari kesejahteraan pelaku perikanan pada tingkat individu. Dengan kata lain tujuan dari aspek ini adalah mempertahankan atau mencapai tingkat kesejahteraan masyarakat yang lebih tinggi. Ketiga, community sustainability (keberlanjutan komunitas), mengandung arti adanya keberlanjutan kesejahteraan dari sisi komunitas atau masyarakat harus menjadi perhatian. Keempat, institutional sustainability (keberlanjutan kelembagaan). Dalam kerangka ini keberlanjutan kelembagaan berperan untuk menjaga keberlanjutan dari ketiga aspek sebelumnya.

Peran Warga dalam Pengembangan Sektor Perikanan

Penjelasan di atas menegaskan bahwa untuk melaksanakan pengembangan sektor perikanan di Donggala upaya yang dilakukan tidak hanya dilakukan oleh pemerintah atau nelayan saja. Lebih dari itu, dibutuhkan peran dari warga untuk turut berpartisipasi aktif dalam pengembangan perikanan.

Warga harus dilibatkan mulai dari perumusan program hingga ke pelaksanaannya. Forum-forum di tingkat lokal seperti musrenbang dan dengar pendapat perlu diintensifkan supaya pemerintah mengetahui dan memahami masalah apa saja yang khususnya dihadapi nelayan dan umumnya warga Donggala. Keterlibatan pelaku usaha perikanan dan pemodal juga penting dalam perumusan hingga pelaksanaan program pengembangan perikanan. Partisipasi dari warga dapat memberikan sumbangsih dalam pengembangan industri perikanan yang mampu memberi nilai tambah melalui diversifikasi produk perikanan. Diversifikasi produk perikanan ini bisa dilakukan dengan memanfaakan teknologi modern dan tradisional. Contoh dari produk tersebut adalah tepung tulang ikan, ikan asap, baso ikan, minyak ikan, kecap ikan, dan ikan asin.

Upaya lain yang perlu didorong adalah menciptakan tradisi bahari untuk menopang visi Donggala sebagai kota niaga. Kegiatan yang dapat dilakukan warga adalah melaksanakan festival bahari, mengadakan festival kuliner hasil produk perikanan dan beberapa kegiatan lain. Hal penting lainnya adalah menggalakan konsumsi produk perikanan di kalangan masyarakat Donggala. Tujuannya adalah untuk menciptakan tradisi konsumsi ikan di masyarakat Donggala sehingga mereka mendapatkan sumber gizinya.

Keterlibatan warga juga diharapkan terjadi dalam proses pemasaran produk perikanan. Warga dapat mengetahui keberadaan pasar-pasar yang berada di luar wilayah Donggala, bahkan Sulawesi Tengah sehingga bisa membantu nelayan untuk mendistribusikan produk perikanannya. Selain itu, hal ini juga dilakukan untuk mempromosikan produk perikanan Donggala di luar wilayah mereka. Strategi pengembangan perikanan yang telah dipaparkan di atas menunjukkan bahwa semua pihak memiliki andil yang penting. Maka dari itu, peran ketiga aktor (pemerintah, masyarakat, dan pihak swasta) yang memiliki kedudukan setara diharapkan dapat meningkatkan kesejahteraan nelayan.

Daftar Pustaka

Abubakar, Jamrin. (2013). Donggala Donggala’ta: Dalam Pergulatan Zaman. Yogyakarta: Ladang Pustaka.

Ansar. (2011). Menuju Kebijakan Pengelolaan Teluk Palu yang Harmonis. Media Litbang Sulteng, 142-148.

Badan Pusat Statistik Kabupaten Donggala. (2013). Donggala Dalam Angka 2013. Donggala: BPS Kabupaten Donggala.

Badan Pusat Statistik Kabupaten Donggala. (2013). Produk Domestik Regional Bruto Kabupaten Donggala Menurut Lapangan Usaha 2008-2012. Donggala: BPS Kabupaten Donggala.

Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. (2010). Indonesia Climate Change Sectoral Roadmap (ICCSR) Sektor Kelautan dan Perikanan. Jakarta: Bappenas.

Charles, A. T. (1994). Toward Sustainability: the Fishery Experience. Ecological Economics, 201-211.

Damanik, M. R. (2014). Meneguhkan Indonesia Sebagai Negara Maritim. Seminar LIPI dan Kuliah Umum Presiden Terpilih. Jakarta.

Dinas Pekerjaan Umum Kabupaten Donggala. (2011). Rencana Tata Ruang dan Wilayah (RTRW) Kabupaten Donggala 2011-2031. Donggala: Dinas PU Kabupaten Donggala.

Kementrian Kelautan dan Perikanan. (2013). Kelautan dan Perikanan dalam Angka 2013. Jakarta: Kementrian Kelautan dan Perikanan.

Kompas. (24, November 2014). Desa Siapkan Program Relevan. Harian Kompas, hal. 22.

Pemerintah Daerah Kabupaten Donggala. (2014). Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Kabupaten Donggala Tahun 2014-2019. Donggala: Pemda Donggala.

Atjo, Hassanuddin (5 Januari 2015). “Sistem Logistik Ikan Sulawesi Tengah Ditinjau Dari Perspektif Ekonomi”. Seputar Sulteng, Antara News Sulteng. <http://sulteng.antaranews.com/berita/17406/sistem-logistik-ikan-sulawesi-tengah-ditinjau-dari-perspektif-ekonomi> (diakses tanggal 5 Maret 2015).

RIA Team of Majene Regency. (2013). Cocoa Business Development in Majene Regency, West Sulawesi. Jakarta: Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah.

Ratnawati, Syarifah (18 Februari 2015). “Urgensi Perikanan dan kelautan”. Bimonthly Discussion, Interseksi Foundation. http://interseksi.org/bimonthly-discussion/urgensi-perikanan-dan-kelautan/ (diakses tanggal 6 April 2015).

*) Disampaikan dalam forum dengar pendapat yang diselenggarakan the Interseksi Foundation bersama Pemerintah Daerah Kabupaten Donggala, DPRD Kabupaten Donggala, dan warga Donggala pada 6 Mei 2015.

References and Footnotes

  1. Potensi lestari adalah potensi penangkapan ikan yang masih memungkinkan ikan untuk melakukan regenerasi sehingga jumlah ikan yang ditangkap tidak akan mengurangi populasi ikan.
  2. Definisi tentang nelayan ini terdapat pada Undang-Undang nomor 45 tahun 2009 tentang perikanan.
Junior Researcher, Program Officer, the Interseksi Foundation