Potret Pelayanan Publik di Indonesia

Wawancara dengan Ombudsman Republik Indonesia

Pelayanan publik merupakan salah satu persoalan krusial yang seakan tidak ada habisnya. Kondisi ini antara lain ditunjukkan dengan munculnya keluhan ketidakpuasan masyarakat yang seringkali  mencuat. Pembentukan Ombudsman sebagai sebuah lembaga pengawas pelayanan publik kini menjadi tumpuan harapan banyak pihak.Bagaimana peran, kiprah, tugas pokok dan fungsi yang diemban Ombudsman untuk menjawab harapan masyarakat bagi terciptanya layanan publik yang baik?

Kamis (18/6/15) yang lalu, Yayasan Interseksi berkesempatan untuk mewawancarai Danang Girindrawardana, Ketua Ombudsman Republik Indonesia (ORI) seputar peran dan kiprah ORI dalam pengawasan pelayanan publik. Dalam kesempatan itu, Danang Girindrawardana  beserta sejumlah staff ORI membagi cerita tentang beragam persoalan yang kerap muncul terkait pelayanan publik, termasuk dan terutama masalah-masalah yang umumnya dikeluhkan masyarakat dalam pelayanan publik.

IMG_0044

Pertanyaan pertama yang didiskusikan adalah mengenai filosofi berdirinya ORI dalam konteks demokratisasi dan semangat reformasi birokrasi. Menanggapi pertanyaan tersebut, Danang memulai penjelasannya dari muncul Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 44 Tahun 2000 tentang pembentukan Komisi Ombudsman Nasional (KON) yang menjadi cikal-bakal ORI. Pembentukan lembaga ini terutama bertujuan untuk mewujudkan reformasi penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Selanjutnya, berdasarkan Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/2001 mengamanatkan pemerintah untuk membentuk lembaga-lembaga pengawas yang disebut Lembaga Pemerintah Non-Kementrian (LPNK).

Filosofi utama dari pembentukan badan pengawas ini adalah bahwa sejak tahun 2000 pemerintah melihat bahwa sistem penyelenggaraan pemerintah tidak berjalan dengan baik karena mekanisme pengawasannya berasal dari badan eksekutif itu sendiri. Danang memberikan contoh beberapa badan eksekutif yang memiliki pengawas internal, misalnya, kementerian yang memiliki inspektorat jenderal, pemerintah daerah yang memiliki badan pengawas daerah (Bawasda), dan pemerintah pusat yang memiliki Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang secara kelembagaan berada langsung di bawah presiden. Lembaga pengawas yang berasal dari internal badan eksekutif ini dalam perkembangannya menimbulkan beberapa kendala. Terutama, ketika pejabat-pejabat eksekutif hanya mengawasi lembaganya sendiri, maka independensinya akan terganggu. Contohnya, Kepala Bawasda yang ditunjuk oleh bupati atau walikotanya, yang bisa menyebabkan independensi mereka terganggu karena semua mekanisme pengawasan berasal dari internal. Hal inilah yang memunculkan istilah “ABS”: Asal Bapak Senang! Jelas bahwa sebuah institusi internalakan sulit untuk melakukan correction control secara internal, ketika nasib mereka ditentukan oleh pimpinan di lembaga tersebut.

Dengan latar belakang tersebut, maka negara memutuskan untuk memisahkan mekanisme pengawasan dari ranah eksekutif. Menurut Danang, Munculnya lembaga pengawas eksternal seperti Ombudsman bertujuan untuk menyelasaikan permasalahan yang tidak bisa diatasi oleh lembaga yudikatif. Sistem penyelesaian yang diterapkan oleh Ombudsman tidak melalui mekanisme hukum. Kehadiran lembaga pengawas seperti Ombudsman ini bertujuan untuk menciptakan keseimbangan di antara tiga lembaga negara (eksekutif, yudikatif, dan legislatif). Kalau lembaga eksekutif, yudikatif, dan legislatif itu sering berbicara dalam konteks hukum, maka ada lembaga ekstra yang berbicara non-hukum.Praktek-praktek ini yang dilakukan oleh banyak negara yang sudah relatif lebih mapan dan berusia lebih dari 200 tahun. Misalnya, negara-negara Skandinavia, Australia, Thailand, yang memiliki lembaga pengawas yang disebut Ombudsman.

Danang pun meyakinkan bahwa keberadaan lembaga pengawas, khususnya Ombudsman, akan turut mendorong proses demokratisasi. Menurutnya, demokrasi saat ini berbasis kepada masyarakat, maka lembaga yang diciptakan secara eksternal dan independen itulah yang membela masyarakat. Ombudsman hadir melalui mekanisme penyelesaian masalah yang sangat sederhana sehingga dapat membebaskan masyarakat terhadap sistem hukum yang begitu kompleks. Hal ini berbeda dengan beberapa lembaga lain yang hanya berbasis pada upaya hukum, misalnya Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) dan Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban (LPSK).

Pertanyaan selanjutnya adalah terkait dengan keluhan yang paling banyak dilaporkan oleh masyarakat. Danang memulai penjelasannya dengan menerangkan bahwa lembaga pengawas eksternal itu terbagi dalam beberapa sektor. Lembaga-lembaga itu melaksanakan tugasnya secara spesifik kepada area-area yang telah ditentukan agar tidak overlap. Ombudsman sendiri bekerja di ranah pelayanan publik. Ia juga menambahkan bahwa masyarakat yang berhadapan dengan pemerintah cenderung berada di posisi yang lemah. Mereka, terutama yang miskin, tidak memiliki daya ketika berhadapan dengan birokrat yang dikenal angkuh dan lebih ingin dilayani daripada melayani. Bahkan, masyarakat yang berasal dari kelas ekonomi menengah ke atas pun masih ada yang menjadi korban birokrasi yang rumit. Maka, Ombdusman hadir untuk mengatasi permasalahan itu.

Terkait dengan pelayanan publik, Danang menjelaskan bahwa ada masalah yang terkait dengan pelayanan publik tetapi tidak bisa diselesaikan di pengadilan. Contohnya, pembuatan SIM yang menggunakan calo atau pungutan liar ketika penerimaan siswa baru. Problem ini tidak bisa diselesaikan di pengadilan. Andai masalah tersebut bisa diperkarakan di pengadilan, biaya yang dikeluarkan masyarakat akan jauh lebih besar. Maka dari itu, untuk konteks permasalahan pelayanan publik, masyarakat bisa melaporkannya kepada Ombudsman.

Hal berikutnya yang didiskusikan adalah mengenai bentuk-bentuk penguatan pemerintah sebagai pihak penyelenggara unit pelayanan. Terkait dengan hal tersebut, Danang menjelaskan bahwa saat ini kewenangan pemerintah daerah jauh lebih banyak daripada pemerintah pusat. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 tahun 2007, pemerintah daerah diamanatkan untuk mengelola 26 urusan pelayanan publik. Sementara itu, pemerintah pusat hanya menyelenggarakan 5 (lima) urusan terkait pelayanan publik. Banyaknya unit pelayanan publik yang dibawah pengelolaan pemerintah daerah menunjukkan bahwa sebagian besar permasalahan pelayanan publik berada di daerah. Karena itu, Ombudsman mengalokasikan waktu dan prosesnya kepada daerah dengan dua cara. Pertama, melalui mekanisme penyelesaian laporan. Kedua, Ombudsman melakukan mekanisme pencegahan. Pencegahan itu dilakukan dengan observasi standar kepatuhan dan observasi implementasi standar pelayanan publik. Hal ini dilakukan oleh Ombudsman karena hampir 80% entitas pemerintah daerah—yang berarti 80% dari unit-unit pelayanan publik –tidak memenuhi standar pelayanan publik seperti yang telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009. Kondisi inilah yang sering diadukan oleh masyarakat dan membuka peluang untuk munculnya penyimpangan pelayanan publik. Contohnya, apabila seseorang ingin mengurus izin di sebuah kantor pemerintah, akan tetapi di sana tidak terpampang prosedur baku yang harus dilalui. Hal ini tentunya akan menimbulkan pertanyaan kepada petugas, yang nantinya dimanfaatkan oleh si petugas untuk menyelesaikan urusan tersebut tanpa melalui prosedur yang benar. Hal ini membuat masyarakat mau tidak mau membalas jasa si petugas dengan memberikan imbalan berupa uang.

Melalui mekanisme observasi kepatuhan, Ombudsman sedang dalam proses untuk memastikan bahwa sekitar 20% pemerintah daerah tingkat kabupaten/kota, atau sekitar 100 pemda, untuk patuh terhadap standar pelayanan publik. Dari hasil observasi itu, Ombudsman bersama Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi dan Kementerian Dalam Negeri menindaklanjutinya dengan proses intervensi terfokus untuk memastikan berjalannya standar pelayanan publik. Untuk tingkat provinsi, Ombudsman menargetkan 100% pemerintah daerah tingkat provinsi dapat patuh terhadap standar pelayanan publik.

IMG_0036

Ombudsman juga melakukan own-motion investigation dalam rangka pencegahan.Own-motion investigation merupakan kewenangan Ombudsman untuk melakukan penelitian, kajian, dan investigasi secara mandiri tanpa berbasis laporan masyarakat. Pada akhirnya, laporan dari masyarakat bukan menjadi satu-satunya sumber data Ombudsman. Saat ini, Ombudsman melakukan investigasi inisiatif terhadap lima sektor. Kelima sektor tersebut adalah pendidikan, kesehatan, ketahanan pangan, kehutanan, dan permasalahan nelayan.

Danang melanjutkan bahwa ada dua sudut penting dalam upaya penguatan pemerintah. Pertama adalah perumusan kebijakan. Menurutnya, dalam membuat suatu kebijakan harus melihat Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan. Kedua, tentang implementasi kebijakan tersebut. Ketika berbicara implementasi, tentu saja akan memiliki banyak aspek, yaitu, monitoring, evaluasi, saran, dan arah perbaikan. Artinya, dengan dua sudut penting itu, Ombudsman memiliki begitu banyak sub-aspek yang harus dikuasai dan bisa menjadi perhatian teman-teman lainnya untuk menyusun policy brief terkait dengan pelayanan publik.

Selanjutnya, hal yang tidak kalah penting untuk dibahas adalah terkait dengan hubungan struktural kelembagaan ORI dengan lembaga-lembaga Ombudsman yang ada di daerah. Sebagaimana kita mafhumi bahwa di beberapa daerah terdapat kelembagaan Ombudsman yang berbeda. Contohnya, di Yogyakarta terdapat tiga Ombudsman, yaitu ORI Perwakilan Yogyakarta, Lembaga Ombudsman Daerah (LOD), dan Lembaga Ombudsman Swasta (LOS).   Pertanyaannya adalah bagaimana hubungan kelembagaan ORI dengan kelembagaan Ombudsman yang ada di daerah? Menanggapi hal tersebut, Danang menyampaikan bahwa ORI perwakilan daerah itu posisinya sub-ordinat dengan Ombudsman pusat. Jadi, mereka itu adalah bawahannya Ombudsman pusat, termasuk anggarannya juga mengikuti pusat. Ia juga menceritakan bahwa Ombudsman daerah tidak mendapatkan dana dari APBD. Kondisi ini yang membuat mereka berbeda dengan Komisi Informasi Publik Daerah (KIPD). Sedangkan Ombudsman yang dibantu oleh Gubernur, misal di Jogja dan Makassar, mereka mendapatkan bantuan dari APBD. Perbedaannya adalah Ombudsman RI tidak bertanggung jawab atas kinerja mereka, karena mereka dibentuk berdasarkan peraturan daerah. Meskipun demikian, Ombudsman RI tetap menjaga hubungan baik dengan Ombudsman daerah yang dibentuk oleh pemerintah daerah di beberapa tempat.

Dari sisi pengaduan masyarakat, Ombudsman menyebutkan bahwa laporan pengaduan dari masyarakat mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Selama dua tahun terakhir saja peningkatannya sebesar 300%. Pada tahun 2013 terdapat 5.173 laporan dan pada tahun 2014 terdapat 6.677 laporan. Mereka memperkirakan bahwa hingga lima tahun ke depan bakal ada 16.000 laporan pengaduan. Berdasarkan data laporan pengaduan tahun 2014, klasifikasi pelapor yang paling banyak berasal dari laporan perorangan atau korban langsung yang jumlahnya 57,7% dari total laporan pada 2014. Sisanya, 7,3% berasal dari kelompok masyarakat, 5% dari keluarga korban, 5,6% dari media, 5,1% kuasa hukum, dan 4% dari LSM. Sementara itu, kelompok yang paling banyak dilaporkan adalah pemerintah daerah yaitu sebanyak 43,7%, di peringkat kedua adalah kepolisian yaitu sebanyak 12,06%, ketiga adalah pelayanan publik di kementerian yaitu sebanyak 9,5%, keempat yaitu BUMN/BUMD sebanyak 7,8%, dan terakhir adalah Badan Pertanahan Nasional, yaitu sebanyak 7,6%.

Mengenai substansi aduan, yang paling banyak adalah masalah kepagawaian, biasanya hal ini terkait dengan Calon Pegawai Negeri Sipil (CPNS) atau gaji yang belum dibayarkan.Yang kedua adalah bidang pertanahan. Hal ini biasanya terkait dengan sengketa tanah, sertifikat ganda, dan batas tanah. Ketiga adalah urusan yang berkaitan dengan kepolisian. Yang menarik di sini adalah laporan yang terkait dengan tindak kekerasan dalam penyidikan.  Selanjutnya adalah pendidikan. Hal ini terkait dengan pungutan liar, penerimaan siswa baru, dan bahkan laporan mengenai dana beasiswa pun ada. Kelima terkait dengan perhubungan, misalnya, jalan rusak, jembatan timbang, dan sarana transportasi. Sedangkan berdasarkan jenisnya, yang paling banyak dilaporkan adalah soal penundaan berlarut yang intinya adalah proses layanan yang diperlambat oleh petugas. Selanjutnya ada juga penyimpangan prosedur layanan, penyalahgunaan wewenang, permintaan imbalan uang, dan ada juga diskriminasi. Hal-hal tersebut yang menunjukkan tidak adanya pemenuhan standar layanan.

Salah satu program unggulan yang kini dimiliki Ombudsman adalah program Aplikasi Sistem Informasi Kepatuhan (ASIK). Program ini lahir karena banyaknya penundaan berlarut yang menyebabkan pelayanan publik tidak bisa memenuhi standar pelayanan minimalnya. Misalnya, seseorang ingin mengurus surat ijin yang seharusnya, berdasarkan SOP, dapat diselesaikan dalam waktu lima hari, tetapi ternyata baru selesai setelah sepuluh hari. Seharusnya, yang menjadi kewajiban penyelenggara layanan adalah mempublikasikan standar layanan mereka kepada masyarakat, termasuk batas waktu untuk menjalankan sebuah layanan. Ternyata hasil temuan Ombudsman adalah banyak prosedur yang tidak dipublikasikan, termasuk biaya pelayanan publiknya. Oleh karena itu kita membuat yang namanya observasi kepatuhan. Selain itu, program ini juga dibuat sebagai salah satu cara lain Ombudsman untuk mendapat informasi dari masyarakat dan juga mempermudah warga untuk melaporkan keluhan terkait pelayanan publik. Aplikasi ini bisa diakses kapan pun dan dimana pun melalui ponsel dengan cara masuk ke situs www.asik.ombudsman.go.id. Melalui aplikasi itu, publik bisa memberikan informasi mengenai kualitas pelayanan yang diberikan oleh unit pelayanan publik apakah sudah baik atau belum. Fungsi dari program ASIK ini adalah untuk menjembatani masyarakat dan kebutuhan data Ombudsman dalam pemenuhan standar pelayanan publik. Program ini membuat masyarakat dapat berpartisipasi secara langsung sehingga mereka mengetahui standar layanan di sebuah unit pelayanan publik.

Ombudsman juga memberikan sertifikat kepatuhan kepada penyelenggara pelayanan publik. Ombudsman membuat tiga kategori yaitu, hijau bagi unit yang sudah memenuhi standar pelayanan publik. Artinya, bagi mereka yang termasuk dalam kategori hijau, maka mereka telah memiliki standar pelayanan publik dan mempublikasikannya. Sedangkan dua kategori yang lain adalah kategori kuning, yang berarti cukup dan merah, yang berarti belum memenuhi standar pelayanan publik.Terkait dengan sertifikat kepatuhan, Ombudsman hanya memberikannya kepada unit pelayanan yang masuk ke dalam kategori hijau. Ombudsman juga melakukan evaluasi setiap tahunnya terhadap unit-unit tersebut. Upaya ini dilakukan untuk memantau kondisi pelayanan publik yang bisa saja berubah dari tahun ke tahun. Mereka berpendapat bahwa perubahan kualitas pelayanan publik ini bisa terjadi karena pergantian pimpinan SKPD. Meskipun belum melakukan penelitian yang mendalam, tetapi berdasarkan observasi yang dilakukan, kondisi ini memiliki pengaruh terhadap perubahan kualitas pelayanan publik.

Salah satu cara yang dilakukan oleh Ombudsman untuk menjaga kualitas pelayanan publik adalah dengan cara menggandeng inspektorat daerah  untuk menjadi penghubung yang juga mengawasi kinerja pelayanan publik di daerah. Bentuk nyatanya adalah adanya inspektur bantuan (irban) pelayanan publik yang sudah ada di beberapa daerah salah satunya adalah Jawa Barat. Langkah yang kedua adalah melakukan pendampingan bagi unit-unit yang belum memenuhi standar kepatuhan pelayanan publik. Selain itu, untuk mendukung terciptanya standar kepatuhan tersebut, Ombudsman telah membuat MoU dengan kementerian dan lembaga setingkat kementerian  supaya jika terjadi pergantian pimpinan, kesepakatan untuk pemenuhan pelayanan publik tetap terjaga.

Topik terakhir yang menjadi perbincangan antara Interseksi dengan Ombudsman adalah tentang program sosialisasi yang dilakukan Ombudsman. Salah satu kendala yang dihadapi Ombudsman untuk melakukan sosialisasi dan menindaklanjuti laporan dari masyarakat adalah keterbatasan SDM. Jumlah seluruh pegawai Ombudsman, termasuk di dalamnya Ombudsman daerah, adalah 200 orang. Jumlah ini tentu saja belum memadai untuk menangani laporan yang berjumalah jutaan, apabila Ombudsman melakukan sosialisasi secara masif. Namun demikian, salah satu cara yang ditempuh oleh Ombudsman adalah dengan membuat kelompok mitra Ombdusman yang berkoordinasi dengan Ombudsman di daerah. Misalnya, ada kelompok “Sahabat Ombudsman” di Jawa Barat dan kelompok “Kanti” yang bermitra dengan Ombudsman perwakilan Jambi.Selain itu, karena isu-isu pelayanan publik sebagian besar merupakan isu-isu yang sangat terkait dengan masyarakat, maka Ombudsman perwakilan daerah lah yang didorong untuk melakukan sosialisasi kepada masyarakat.

Seiring dengan gencarnya upaya sosialisasi yang dilakukan Ombudsman, laporan pengaduan dari masyarakat juga terus mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Fenomena ini sekaligus dapat menunjukkan dua hal yang diametral.Apakah meningkatnya pengaduan masyarakat tersebut menunjukkan bahwa kualitas pelayanan publik semakin buruk atau sebaliknya, hal ini justru menunjukkan makin meningkatnya kesadaran masyarakat atas ketersediaan pelayanan publik? Hal ini tentu penting menjadi bahan refleksi Ombudsman dan para pihak yang konsen terhadap layanan publik yang baik.*

Junior Researcher, Program Officer, the Interseksi Foundation
Junior Researcher, Program Officer, the Interseksi Foundation